城市建设融资矛盾待破解

　　过去的五年中，在全球金融危机的影响下，国家先后出台了一系列猛烈刺激和收缩的政策，这些政策和国家战略的转变对城市建设产生重大影响，也使得城市政府在“十二五”开局之年就面临着重重矛盾和困难。

　　矛盾之一：城市化成本持续增加，土地和房地产市场却面临持续调控

　　随着“十一五”期间《物权法》、《城乡规划法》等上位法律的出台，以及近期可期的《国有土地上房屋征收条例》出台、《土地管理法》修订等一系列立法措施的推进，加之过去五年间房地产价格的大幅上涨和建材市场通胀，城市化过程所必经的征地、拆迁和建筑物的建设成本，较之以前已经有了大幅上涨，未来城市化成本的继续上涨也无多大悬念。在大多数一、二线城市，一亩经营性用地在分摊了各种配套设施的用地成本和建设成本后，土地前期投入已经远远超过100万，甚至达到数百万元。而国家对土地市场和房地产市场的调控未来仍然有很大可能持续下去，中央政府抑制土地财政的目标越来越明确。这使得过去依靠土地价格不断上涨来消化城市化成本的经济模式将面临巨大的压力。

　　矛盾之二：城市建设旧的融资渠道被打破，新的融资渠道尚未建立

　　如果评选中国城市建设领域热门词语，恐怕“融资平台”一词将首当其冲。来自银监会的统计数据显示，“截至2009年5月末，全国各级融资平台高达8221家，近5000家融资平台在积极财政政策下成立”，国发 2010 19号文件的出台，一下子使融资平台走上了负面舆论的风口浪尖，成为了“被清理被规范”的对象。银监系统立刻按照商业金融的规则要求银行与融资平台划清关系，实际上投融资平台所承担的绝大多数城市开发工作，都达不到银行业所谓的经营性要求，这标志着作为地方政府最重要融资渠道的融资平台被严控，实践多年的融资方式被打破了，而控制土地储备融资近期也频频出现在官员和专家口中。

　　时至2010年底，各地方的融资平台清理工作仍然在或紧或松地进行着，未来城市建设如何融资，从国家层面仍然没有给出更能够跟现实对接的导向，地方的融资创新实践仍然处在茫然无依的摸索之中。

　　矛盾之三：鼓励民间资本进军城市公共产品领域，民生导向的强化和抑制通胀却使得价格屏障难以突破

　　新国36条的出台，虽然给出了一个信号，要积极地将民间投资引进城市公共服务和基础设施领域，提高排水、垃圾环卫、文体卫、保障房等传统的由地方政府投资领域的市场化水平。同时，国家对环境、民生等战略目标的强调和规划布局，确实也给这些领域带来了巨大的投资需求。但是近年来民生导向的舆论力量在不断加强，矛头直指公共服务领域的涨价，加之近期通胀压力剧增，这些受到政府管制的公共产品价格也成为控制通胀的重要筹码，很难满足社会投资的回报要求，这使得通过引进社会投资来解决城市建设的融资难题，在未来的一段时期内，仍然将是一个难以落实的目标。

　　矛盾之四：经济发展方式转型带来巨大资金需求，配套的政策性金融创新滞后

　　基于转变经济发展方式的整体战略目标，国家在“十一五”期间提出了建设两型社会、城乡统筹、低碳城市等新的国家战略，并布局了多个国家战略试点区域。这些新的导向在“十二五”期间将得到进一步强调和推广，尽管从长期发展来看这种转型是必须的也是具备经济可行性的，但是这极大地增加了短期的资金需求，并面临比较长期和复杂的回收机制。

　　落实新战略，探索转型的责任更多地落在了地方政府身上，但是为地方政府探索转型所配套的政策性金融产品，创新速度却远远跟不上转型的需求，甚至有向商业化转型之忧。

　　矛盾之五：城市化道路的科学发展和法制化要求提高，城市开发模式仍然粗放

　　应当说“十五”和“十一五”期间，影响城市化的各种法律法规和政策，变动频率和幅度是相当大的，招拍挂制度、土地储备制度，《物权法》、《土地管理法》、《城乡规划法》等一系列法律的出台或修订，土地收支的规范、拟出台的“新拆迁条例”等等，为城市建设建立了更加规范更加系统的政策环境，提出了更高的科学发展和法制化要求。

　　然而，从城市的开发建设实践来看，地方政府投入产出的不配套、规划的粗放、实施部门的割裂、城市盲目扩张、无序无目的开发等情况仍十分突出，城市开发模式仍然粗放，离法律法规的要求仍然有相当距离。

　　总体而言，“十二五”开局在城市建设领域的重重矛盾和困境，反映了经过30多年的改革和城市化进程之后，城市的问题正变得越来越复杂。国家层面的各种政策，尽管越来越规范，但是每一项政策的出台，兼顾全局的难度却越来越大，而且容易带来割裂式的政策结果，相应的地方政府亦愈加难以应对。

　　在这种形势下，城市的科学发展，有赖于中央和地方两个层面均作出系统化的改革努力。

　　从国家层面而言，需要建立起更加系统性的政策影响评价和决策机制，谨慎评估从单一目标出发制定的政策对全局和地方实践的影响，并应适当地将政策创新的权利在更大程度上赋予地方政府。

　　而对于地方政府而言，整合资源，将城市发展视为一个整体而非割裂的各种项目，系统性地进行融资布局，走“城市融资”的道路，才有可能对未来的形势变化有更大的应对余地。