山东省蒙阴县城乡建设用地增减挂钩工作现状与思考

　　蒙阴县位于山东省临沂市西北部，总面积1601平方公里,人口53.7万人。蒙阴县境内多山地丘陵，农村居民点布局较分散，规模偏小，房屋破旧，“空心村”现象严重。2005年，国土资源部出台了城乡建设用地增减挂钩政策〔1〕，结合国家作出的建设社会主义新农村的重大决定〔2〕，蒙阴县积极开展了城乡建设用地增减挂钩工作。2009年以来，省政府批复立项4个项目区，涉及11个乡镇36个村庄，总规模130.25公顷，复垦后净增耕地119.45公顷，安置326户，1225人，可周转指标117.2公顷，项目总投资5430万元。

　　一、工作措施

　　1.加强组织领导，注重团结协作。蒙阴县委、县政府高度重视城乡建设用地增减挂钩工作，把此项工作列入政府重要议事日程。县主要领导多次召开有关部门和乡镇主要负责人会议，专题研究具体的工作措施与工作方案，明确职责。为进一步抓好此项工作，县政府专门成立了由县长任组长，常务副县长任副组长，县财政、发改、建设、审计、国土、民政、农业、林业、水利、水保等部门及乡镇主要负责人为成员的蒙阴县建设用地增减挂钩工作领导小组，出台了《蒙阴县建设用地增减挂钩工作实施方案》与《蒙阴县建设用地增减挂钩工作管理办法》。领导小组对工作中的重大问题实行联席会议制度，共同制定相关政策。领导小组成员单位加强协作，各司其职。监察部门负责项目资金使用情况的监督检查工作；建设部门结合新农村建设做好项目区建设规划工作；财政部门负责资金的使用管理及拨付工作，国土部门专门成立了专门成立了以规划、财务、耕保、整理中心等相关科室参与的城乡建设用地增减挂钩办公室，具体负责项目区的确立、材料报批、复垦工作的技术指导。各乡镇也成立工作小组，专门负责此项工作，

　　2.周密部署，科学选点。结合国土资源部城乡建设用地增减挂钩试点管理办法〔3〕及山东省推进农村住房建设与危房改造的意见〔4〕，蒙阴县认真进行了增减挂钩项目的选点工作。蒙阴县国土资源局专门召开了各乡镇分管领导及国土所长会议，安排部署调查摸底工作，要求选择村两委班子团结有力、村民积极性高、房子破旧及空闲宅基地多的村居，作为备选项目区。会议后，各乡镇进行了详细的实地调查，并组织召开了村民代表会议、党员代表会议、村民代表发大会等，筛选确定并上报了备选项目区。调查摸底情况汇总后，县国土资源局挂钩办会同建设、财政等有关部门逐个乡镇进行了现场勘查，广泛听取乡镇政府、村两委干部及党员群众的意见与建议，综合考虑备选项目区的地形、面积、施工难易、地上附属物清理难易等因素，结合新农村假设及危房改造工程的要求，经过严格筛选，确定了项目区，并由规划部门聘请专业队伍，对村庄建设进行了合理规划。

　　3.加强资金管理。为确保项目顺利实施，在县财政困难的情况下，蒙阴县政府出资5400多万元，专门开展此项工作，并由县财政局、监察局、建设局、国土局联合制订了《蒙阴县城乡建设用地增减挂钩项目资金管理办法》，由县政府审核后出台，进一步规范了资金使用。办法规定：项目需拨付资金金额，由县国土资源局按项目实施进度核定，报县政府批准后，由财政局将资金直接拨付到项目所在村。资金拨付到位后，必须先经项目所在村民主理财小组审核签字后，方可开支，所有涉及项目资金收支情况由乡镇农经站设立专门账本并审核监管，保证专款专用。项目完成后，资金仍有结余的，可在尊重民意的情况下，用于本村基础设施建设。县监察局、财政局、建设局、国土资源局对项目专项资金使用情况进行督导检查，对将资金挪作他用或不按规定支出的，一经发现，将严肃追究相关责任人的责任。

　　4.精心组织，稳步推进。由于拆迁工作涉及农民的切身利益，存在种种问题，为确保拆迁工作的顺利进行，实施过程中采取了以下措施：

　　加强宣传发动，争取群众理解与支持。复垦项目涉及拆迁户的个人利益，群众对安置补助等问题存有疑问，还有些群众存在老旧封建思想，宅基地私有观念根深蒂固，只有加强宣传，深入发动，才能保证项目的顺利实施。为此，项目所在村先后召开党员支部大会、村两委会、群众代表会和全体村民会等各种会议，重点宣传挂钩工作的重要意义，与村民协商拆迁安置、补助等有关问题，同时给村民讲清了复垦后得到的好处：一是增加了耕地数量，有了更多地耕种；二是由县政府全额拨付工程资金，不需要群众出资；三是搬入了新居，改善了生活环境。各项目区工作组也想方设法、各出奇招、千方百计搞好宣传发动，例如：常路镇南围子村组织拆旧区内住户、村民代表、村两委成员等组成考察团，赴河东、沂南、沂水等地现场观看挂钩项目区的新农村建设面貌；坦埠镇西河南村工作组，先行召集各大家族中的党员及威望较高的群众召开会议，做通他们的工作，再由他们各自做通本族其他群众思想工作，这些做法都收到了良好的效果。通过宣传发动，群众意识到复垦工作的好处，积极性不断高涨，支持率大大提高，为项目的实施打好了基础。

　　认真深入调查，制定合理可行的拆迁补助标准。群众思想工作做通后，农村居民点项目区所在乡镇政府及所在村，专门组织人员根据拆迁房屋的构造、已使用年限等情况结合当地实际，在充分调研的基础上，合理拟定房屋分类、分等级的拆迁补助标准，同时拟订了地上附着物补偿标准，并将标准进行张榜公布，群众无异议后执行。

　　拆迁补偿过程遵循公平、公正、公开原则，进行阳光操作。拆迁补助标准及地上附着物补偿标准拟定后，农村居民点复垦各项目区成立了丈量清点评估小组，由镇工作人员、村两委成员、党员代表、群众代表等组成，对项目区的房屋进行丈量，对地上附着物进行清点，丈量清点评估工作完成后，根据拟定的拆迁补助标准与地上附着物补偿标准，核算出补助金额，并张榜公布，对群众有异议，重新丈量清点，所有拆迁户无异议后，签订拆迁协议。有的项目区工作组为使群众满意，专门聘请有资质的评估公司开展此项工作，进行专业的评估核算，例如蒙阴镇长山村。拆迁协议全部签订后，经公开招标，确定了项目施工单位。

　　实行通报制度，加强督导检查。项目批复立项后，县国土资源局并会同监察局、财政局、建设局召开了专题会议，对资金使用及工程施工等方面提出了严格要求，同时要求各项目区要在每周五之前，将项目开展情况书面报告局增减挂钩办公室。局挂钩办会同相关领导小组成员单位，对项目区进行分组检查督导，并根据上报进度情况，重点对进展缓慢的项目区进行督导，重点检查督导资金使用及工程质量情况，确保资金使用规范合理，工程质量符合标准。

　　制定优惠政策，切实保护群众利益。一是按照临沂市加快推进农村住房建设与危房改造的若干意见〔5〕，搞好村庄规划，为拆迁户优先划定宅基地。全县各项目区安置区住宅由县规划设计院统一设计，达到了户型、结构、外观一致，与新农村建设进行了很好的结合。二是先行建设老年房，解决孤寡老人安置问题。三是将复垦后腾出的耕地，实行减免承包费、原拆迁户优先承包等各种措施，交还群众耕种。各项目区也出台其他各种优惠措施，为群众谋福利，例如，常路镇南围子村出台了以下优惠措施：按照规定日期搬迁到位的搬迁户，每户奖励2000元，补助5吨水泥；搬迁户资金有困难的，由乡镇政府协调银行，每户贷款5万元，前三年贷款利息由镇政府缴纳；孤寡老人及不愿跟随子女居住的老年人，统一入住村建设的周转房；无能力搬迁的住户，由工作小组协调，与未在项目区的愿意在安置区新建住宅的住户交换住房。坦埠镇西河南村出台以下优惠措施：项目区内的树木，按每年每株3元，连续4年给予补偿；拆迁后整建的土地，由拆迁户种植烤烟，连续5年不收任何费用；拆迁户拆迁的石料按60元/车的价格收购用于护河工程的改造。采取的各种优惠措施，大大提高了群众的积极性，使挂钩项目开展顺利。

　　二、取得成效

　　增加了耕地面积，提高了农民收入。通过拆迁复垦出来的耕地，不仅增加了全县的耕地面积，缓解了耕地保护责任目标考核的压力，而且通过发展高效农业增加了农民收入。如岱崮镇上旺村旧村占地6公顷，复垦出耕地5.5公顷，全部种植黄烟，仅此一项可增加人均收入1000多元。

　　改善了村容村貌，促进了新农村建设。通过统一集中安置，不仅节约集约了土地而且优化了居住环境，大大加快了新农村建设的步伐。常路镇南围子村围绕节约集约用地，进行高起点、高标准的规划，利用村内空闲地与选定的安置区，建设平房140间，楼房15栋，总建筑面积1万余平方米，安置住户79户，硬化路面8000余平方米，安装路灯58盏。整个项目区达到了田、水、路、林、村、房的综合整治。

　　缓解了用地与发展之间的矛盾，拓展了土地利用空间。近年来，新增建设用地年度计划指标逐年减少，不能满足经济社会发展的需要，挂钩工作的开展，缓解了全县的建设用地压力。目前，立项的4个项目区已经实施完毕，周转用地指标84.33公顷，为垛庄毛毯厂、中信钙业、天久酒业等重点项目建设及城市建设提供了保障。

　　结语

　　从蒙阴县的工作开展情况来看，城乡建设用地增减挂钩工作是解决工业化城镇化“缺土地”、农民增收“缺渠道”、新农村建设“缺资金”、城乡统筹“缺抓手”、深化农村土地管理制度改革“缺平台”等一系列问题的有效途径。此项工作对于贯彻落实上级新农村建设和农村新型社区建设有关精神，推动城乡统筹一体化发展，具有举足轻重的作用。