走向公共管理的城市规划管理模式探寻

城市规划作为政府干预城市发展的一种重要手段，为社会经济发展服务。由于城市规划涉及许多政策问题，而且它本身就是体现政策的工具，从某种意义上讲，制定和实施城市规划就是制定和实施城市公共政策。因此，基于城市规划的公共政策是政府实施城市规划干预的主要方式。

　　从作为城市政府干预手段的城市规划管理的特征来看，一方面，由于城市规划管理职能是政府职能的主要方面，城市规划管理模式的合理选择是政府有效实现城市规划干预作用的前提；另一方面，作为政府干预手段的城市规划与公共行政是密切联系在一起的，城市规划管理具有公共管理的特征，应该成为城市公共管理的一部分。

1、城市规划―作为公共政策

1.1城市规划干预社会的角色分析

　　城市规划起源于解决19世纪末资本主义工业城市的种种环境恶化问题和社会问题。在不同的历史阶段中，城市规划作为城市公共事务的一股组织力量，在社会变革中扮演着不同的角色。傅约翰(John Friedmann)曾归纳不同规划类型在公共领域之角色为：①规划作为社会改革；②规划作为政策分析；③规划作为社会学习；④规划作为社会动员。总结城市规划一百多年的历史，规划已从崇尚科学理性的技术性角色，转变到在公共事务中扮演组织群众意见和协调不同利益团体的角色，规划正逐步从一个蓝图变为一个过程[1]。

　　结合我国目前城市社会经济条件的理论和实践，城市规划至少要担当以下角色：①调控人角色。对城市宏观发展方向和战略进行调控。②公益人角色。一是实现并维护一定的公共目标，二是鼓励和保护有益的外部效益，预防和制止有害的外部效应。③仲裁人角色。仲裁人角色的职责是超越于各个经济主体之上，协调、处理城市规划建设活动主体间的利益冲突[2]。

　　从我国城市规划的发展现状看，要想使之担当以上的社会角色，就必须实现城市规划从蓝图向过程的转化，即由技术的规划向为规划实施的政策的转化，使城市规划成为城市政府干预城市发展的公共政策的一部分，才能充分发挥城市规划所担当的社会角色的作用。

1.2城市规划与公共政策

　　城市规划干预社会角色的实现依赖于城市规划政策的制定和实施，而城市规划对城市建设和发展的干预又有别于市场自发行为的公共干预。这种干预是为了社会公众的利益，由政府以公共的名义来施行某些特定政策。从某种意义上讲，制定和实施城市规划的一个重要方面就是制定和实施城市公共政策。

1.2.1城市规划政策

　　如前所述，现代城市规划已将规划理念从对规划图(plan或plans)的编制转向对规划过程(planning)的重视，规划的关键在于规划(plan或plans)的实施(Hall，1992)。在这个过程中，规划图所起的是未来目标引示的作用，而政策则充当了如何一步一步地去实现目标、如何开展行动的指导。因此，在规划的整个体系中，规划政策成为规划工作的重点所在(孙施文，2000)。

　　所谓城市规划政策，就是城市规划部门为实现一定时期的任务，为调整各种利益关系而规定的行为规范和行动准则(周建军，2001)。它具有三大功能：导向功能、协调功能和控制功能。目前我国关于城市规划的有关政策多来自现行政府的有关政策框架，很难保证与城市规划本身的政策分析和制定要求密切结合，形成有效的城市规划政策。

1.2.2基于城市规划的公共政策

　　1848年英国颁布的第一部《公共健康法》(The Public Health Act)，就是针对城市公共问题的。在英国，城市规划作为城市政府的职能起源于公共卫生和住房政策。城公共卫生方面政策的成功和经验导致这种公共政策扩展到了对城市的开发规划。因此，城市规划从诞生之日起就是政府进行公共干预的工具，并与城市公共政策紧密联系在一起。

　　上述的城市规划政策是指由城市规划的内容所直接转换而成的政策，它们是城市公共政策的重要组成部分，并且要在城市公共政策的支持下才能进行。

　　笔者认为，基于城市规划的公共政策主要指两个方面：为了保证城市规划政策的实施而制定的政策，这些政策的确立是为了使城市规划的政策在城市各类公共部门、机构和经济实体发展的政策中得到全面体现；由于城市规划中相关的战略研究和战术内容可以为其它公共政策的制定和相关的决策提供参考，也可以成为某些专项政策制定的基础，因此，城市政府会制定某些基于城市规划的公共政策。

2、城市规划―作为政府职能

　　城市规划的实施是为了贯彻既定的公共政策，克服市场机制的缺陷，使城市空间资源等得以优化配置，力求经济效益、社会效益和环境效益的统一[3]。作为政府干预城市发展的重要手段，城市规划的实施和城市规划公共政策的制定与执行，需要城市政府主体有效实现其城市规划管理职能。

2.1城市规划作为政府的重要职能

　　政府职能是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会的发展需要而承担的职责和功能。它包括3个方面：政治职能、经济职能、公共管理职能。政府在履行职责时，侧重于组织和干预社会经济生活，以及处理和管理社会公共事务。

　　城市规划管理职能是政府职能的主要方面。城市规划管理职能就是各级政府依据经法定程序编制和批准的城市规划文本和图则，根据国家和地方各级有关城市规划管理的法律、法规和各种具体规定，用法制的、社会的、经济的、行政的和其它科学的管理手段，对城市土地和空间使用进行合理引导和控制，确保城市的各项建设符合城市社会经济环境目标，保证城市规划的实施。

　　目前在世界各国，城市规划均被作为重要的政府职能。从一定意义上说，城市规划体现了政府指导和管理城市建设与发展的政策导向。