蚌埠:副市长在土地困局中的权力
一场对于蚌埠市土地系统渎职犯罪的侦查，让若干与土地相关的国家机关工作人员难辞其咎。顺藤摸瓜式的责任倒查，锁定的目标也逐步升级:国土资源局副局长、局长乃至时任分管副市长。已经从蚌埠市副市长调任黄山市政协副主席的吴洪明，因此成为安徽省近年来因涉嫌渎职犯罪受到查处的最高级别官员。检方的指控与吴洪明的辩驳指向同一个问题:在土地领域里，当资本挑战规则，其拥有的谈判砝码又是一个城市对于招商引资的渴望时，权力的掌控者们该如何抉择？渎职案背后展示了并不为我们所熟知的犯罪结果。
土地牵出的渎职案
在芜湖市中级法院的法庭上，吴洪明必须面对两项指控:渎职和受贿。其中，渎职部分集中于他在蚌埠任职期间的土地问题，检方指控他作为分管土地、规划、城建、企业等工作的副市长，在两起土地审批过程中滥用职权、违规审批，给国家造成了6000多万元的经济损失。而受贿部分，时间跨度是1994年11月至2007年3月，依循的是他的从政脉络，从歙县县长、县委书记、黄山市副市长、蚌埠市副市长到黄山市政协副主席，前后十余年共受贿59笔，现金与财物总计近百万元。
律师唐春飞和方明分别为吴洪明的两项罪名进行辩护。唐春飞负责受贿部分，他做的是“部分无罪”的辩护;而负责渎职部分的方明，选择的是“无罪辩护”。方明承认查办渎职罪在规范国家机关工作人员行政行为方面的作用与价值，但并不认同这项罪名适用于吴洪明的行为，在与吴洪明的多次会见里，他也能感觉到吴洪明内心“真实的困惑”。方明很清楚，“吴洪明的案子，说到底还是土地牵出来的”。安徽省检察院反渎职侵权局局长陈晓燕并不否认这一点，从土地系统入手打击渎职侵权犯罪，是安徽省目前反渎工作的主要特点，“查下来才发现，涉及土地领域，存在太多问题，土地流转的各个环节都可能存在渎职”。
根据安徽省检察院的统计，2007年安徽渎职侵权案件的办案规模同比上升18.8%。从2006年开始的一年多里，反渎职侵权局仅仅在合肥、蚌埠两市土地部门就查处渎职侵权犯罪案件24件，涉及28人，其中处级以上干部要案12人，挽回经济损失2400万元。这场涉及安徽全省土地系统的渎职侵权系列案件查办，始于2006年4月，最初的线索是合肥的一起滥用职权非法转让土地使用权的案件。在对合肥市土地系统系列案件侦查接近尾声的时候，办案组根据办案中掌握的线索，启动了对蚌埠市土地系统渎职犯罪的侦查。蚌埠市国土资源局的局长刘国华、副局长马炎等先后被立案侦查，接下来牵扯出的，就是当时分管土地、规划等工作的副市长吴洪明。
2007年10月9日，蚌埠原国土资源局副局长马炎涉嫌受贿和滥用职权一审开庭。据检察机关指控，马炎在长达9年的时间内，曾多次利用其在办理土地证、评估出让土地价格等职务上的便利，为他人谋取利益，非法收受他人财物。检察机关还指控，2003年1月，原安徽省军区第三招待所(2000年12月27日被吊销营业执照)负责人王广仁(1999年2月被免职，现已被判刑)，伪造省军区后勤部证明，并持该证明向蚌埠市国土局申报办理土地他项权证用于向银行抵押贷款。时任副局长的马炎，在明知军队房地产必须得到解放军总后勤部批准方可处置的情况下，未进行严格审查，违法批准，为该宗土地办理了他项权证。随后，王广仁持该证等手续骗取蚌埠市吴小街信用社贷款170万元。
马炎案是蚌埠市国土资源局渎职受贿窝案之一，该窝案牵涉到国土资源局原局长刘国华等6人，吴洪明也因此被立案侦查。吴洪明在蚌埠的时间并不长，2002年上任，2006年2月就调任黄山市政协副主席，可由马炎案牵扯出的两块违规审批的地，都发生在他的任期内。
两块地的问题有相似之处，都是代表政府行使权力的职能部门相应官员在与开发商的博弈中做出了并不符合规定的让步。第一块地，是在买下破产企业地皮的长隆公司的压力下做出让步，违规让开发商享受蚌埠市拆迁中的棚户区优惠政策，为“阳光水岸”项目减免了本应征收的相关规费399.8万余元。而第二块地，则是在开发商“铭基金诺”资金出现问题、无法支付全部土地出让金的情况下，由政府出面，用假的证明文件和账户空转，将“铭基金诺”无法消化的土地按照最早的成交价，转手给另一家更大的开发商“厦门宝龙”。按照规定，原本必须由政府收回再公开挂牌招标的土地，通过一系列的违规操作，成为两家公司之间的土地转手。随着地价的上涨，这笔交易为国家带来的损失，是6000多万元无法挽回的土地出让金。
蚌埠的土地困局
蚌埠也被称做火车拉来的城市，1911年修建的[BAIKE]津浦铁路，是蚌埠发展的原动力。蚌埠也因此成为安徽第一个通铁路的城市，这是当地人一直引以为自豪的事情。蚌埠原政协主席郑大发回忆说，当年延伸津浦铁路的时候，本来没有打算通过蚌埠，然而由于蚌埠城区有一座小山延伸到淮河南岸，成为唯一适合搭建淮河铁路大桥的地段。蚌埠也因此成为安徽北部的交通枢纽。
依靠[BAIKE]京沪铁路和淮河的水运，蚌埠在计划经济时代成为安徽省重要的二级批发集散地，淮河路上鳞次栉比地矗立着7大商场，聚集着皖北地区的“商气”，被称为安徽的“南京路”。但是随着改革开放的深入进行，国有商业企业的积弊日益显现出来，企业人员多、负担重，加上连年亏损，曾经盛极一时的蚌埠商贸在经济转轨中元气大伤。在《蚌埠市城市总体规划》中提到，在上世纪80年代和90年代，区域经济中心向“沿海”和“沿江”转移，蚌埠因此遭遇了两次城市经济地位的下降。1990年，蚌埠的地区生产总值在安徽尚排名第5，与合肥、芜湖经济实力相仿;到2004年，地区生产总值和人均GDP仅有芜湖的一半左右。
在这样的背景之下，蚌埠在整个安徽的发展压力变得异常突出，而确定下来的发展思路，和其他许多三线城市一致。郑大发说，“首先是要引进工业企业，然后是商业和住宅的开发”。大规模的招商引资、城市改造，从2000年初开始拉开帷幕。对于招商引资和土地开发的迫切，也在政府相关文件上以数字形式体现出来:2001年，蚌埠的城市建设用地为336.4公顷，而到2002年这一数字是766.7公顷。就在这一年，吴洪明从黄山副市长调任蚌埠副市长，分管国土资源、城建、规划等工作。
现年54岁的吴洪明并没有显赫的出身，他那打过游击战的老革命出身的父亲，最高的职位也只是歙县公安局长。吴洪明黄山师专毕业后到一所中学任教，从1972年到1976年一直在中学教语文和政治，然后他被调到教委，这算是吴洪明从政的开始。1980年，调任黄山屯溪区委任职的吴洪明赶上了一次年轻干部的选拔，到省里进行两年的学习，这算是他仕途的第一次擢升。不过20多年下来，吴洪明的仕途在达到副市长这个级别后，一直在原地徘徊。不管是2002年初从黄山市副市长调任蚌埠市副市长，还是2006年初从蚌埠市副市长调任黄山市政协副主席，级别上都是平调。
刚上任的吴洪明面对的首要任务，就是整个蚌埠市的“大拆违”工作，这契合了当时整个安徽招商引资的大气氛。郑大发回忆说，当时的蚌埠，社会压力很大，当年很多国有企业破产、改制，政府又拿不出钱来，矛盾重重，只能寄希望于招商引资，来完成土地的拆迁和置换。郑大发以2002年蚌埠在城南开发光彩大市场的项目为例，描述这种压力，“这块地在城乡结合部，首期开发600亩土地。在拆迁之前，这块土地上已经搭建起大量的临时性建筑”。光彩大市场首期拆迁就花了半年时间，二期规划的800亩土地直到2007年才把土地问题厘清。郑大发说，“那一时期全市的拆迁阻力都很大，甚至发生过钉子户刺死行政执法人员的事件”。
土地置换的一个背景是国有工厂的破产和改制，吴洪明被指控的第一次违规土地审批问题就发生在这样的背景下。蚌埠北空压机厂在解放初就已建成，位于市区北部，到上世纪60年代，蚌埠又再建成南空压机厂，共同组成蚌埠空压机总厂。2001年，北空压机厂被法院裁定破产，据原北空压机厂工人李祝贵回忆，1600多名工人除少部分转移到南厂之外，大部分失业在家，当时甚至没有得到安置费。直到2002年，空压机总厂宣布破产，工人开始以买断工龄的方式安置。工龄较长的工人一次性得到的安置款大约在1.5万元左右，按照这样计算，仅北厂工人的安置费用就需要2000万元左右。按照现在的企业破产程序，法院裁定企业破产之后由蚌埠市城市投资公司接管，将原有的土地收储，以此向国家开发银行贷款。而蚌埠城市投资公司作为市政府确定的政府信用合作项目借款人，在2003年9月才与国家开发银行签订了30亿元的借款合同，在此之前的空压机厂破产、改造则仍要依靠市财政的支出。2002年4月，新奥集团以3500万元收购蚌埠空压机厂，但安置工人和偿还债务还要依靠厂房用地的招商。
2002年6月20日，江苏省无锡市永德房地产公司以2310万元价格竞拍取得该厂的国有土地使用权，在蚌埠注册登记，设立了长隆房地产开发有限责任公司。但竞拍结束后，长隆公司却以拆迁费用大量增加、竞拍的土地面积计算不合理等理由，于2002年8月21日向蚌埠市中市区政府递交了《关于北空压机厂房地产开发问题的报告》，要求在拆迁中享受棚户区政策。棚户区政策是一项能减免有关规费的优惠政策，但蚌埠市政府事先出台的“38号”文件已经明确规定，蚌埠市在城市建设中只有37个地段可享受此优惠政策。接下来的运转流程出现了不合常规的意外——两天后，中市区政府将该报告转呈蚌埠市政府，作为分管领导的吴洪明不顾市政府“38号文件”已经做出的规定，在报告上批示“请国土局会同规划局阅处”。2002年9月20日，时任蚌埠市国土资源局局长的刘国华签批了“蚌国土资160号”文件，提出了“请政府批准享受‘38号’文件规定的棚户区改造二档规费优惠政策”的建议。吴洪明未经市政府会议讨论，就突破“38号文件”在这份报告上签字批准。这一明显违规的批准，给蚌埠带来的是399万元城市配套建设费的损失。
城市开发的蓝图和变数
蚌埠市土地置换的另一个背景，是城区向南移动。蚌埠市的老城区主要集中在淮河南岸的狭长地带，2000年以后，蚌埠逐渐新建了高新技术开发区、新城综合开发区(后改经济开发区)、工业园区等新兴城区，整个城市重心开始南移。尤其是老军用机场搬迁之后，2001年成立的新城综合开发区主要负责老机场及其南部地区的开发，定位就是重点开发商务、高档住宅以及图书馆、会展中心等公共设施。老机场的位置主要在蚌埠胜利中路以南地区，总共开发近5000亩土地，第一期建设主要由政府投资，主要建设会展中心、淮河文化广场、图书馆、科技馆等公共设施，以会展中心为圆心向外扩展。
老机场地块的招商引资因此变得非常重要。2003年4月22日，铭基金诺置业有限公司取得了会展中心以南的半圆形地区的开发权，这一地区位于涂山路以南，又被延安路分成东西两半。按计划，铭基鑫诺应该分4次付清3.7亿元的土地出让金，然而当铭基金诺开发西侧的“华夏第一街区”并付清前两笔出让金后，资金出现问题。郑大发对此并没有太震惊，“这块地太大了，最初开发的时候，铭基金诺就是联合了好几家地产公司共同出资的，仅靠自身力量无法承担如此巨大的土地开发费用”。可即便如此，完成西侧区域的开发后，开发商的资金依然无以为继，延安路东侧的土地开发于是被搁置下来。
这个蚌埠市的核心招商引资项目之一因此变得微妙复杂，郑大发说，困境在于“这块地再分割的话就失去开发价值，而不分割的话，没有开发商能吃下或者愿意吃如此大面积的土地”。新城区管委会总工程师柏京也说，“如果当时不能吸引资金，随着地价的进一步上涨，这块地很有可能变成‘死局’”。几经周折后，新城区管委会寻找到了新的资本方厦门宝龙公司，但宝龙公司明确表示，不愿意按照2005年的土地价格，以重新拍卖的方式来接受这块土地。2005年12月初，新城区管委会的负责人找到了吴洪明。12月9日，国土资源局局长刘国华陪同吴洪明到厦门宝龙考察，其间吴洪明的态度有了明显的变化。12月12日，由他出面主持召开关于铭基金诺“华夏第一街区”项目土地问题专题调度会。
在吴洪明涉案后，当时的与会者都拒绝接受采访，所以对协调会的情况无法深入了解。律师方明看到了检方提供的12月12日会议记录，薄薄的两页纸，记录吴洪明让相关部门就地块转让问题发言，看看都存在什么问题，最后的结论是“要依法办事”。有意思的是，这次协调会似乎并不能改变宝龙公司接手这块地的根本节奏，定下来的调子，就是12月18日，与宝龙公司的签约仪式就要举行。铭基金诺只有内环的土地证，并没有外环土地证，正常程序应当是政府将铭基金诺无法支付土地出让金的地块收回，重新挂牌公开拍卖。让铭基金诺与宝龙公司之间私下完成土地转让，显然存在严重违规。
不过在郑大发的记忆里，2005年12月初，吴洪明到厦门宝龙集团考察之前，蚌埠当地已经决定由宝龙公司接手延安路东侧的土地开发项目。这段时间里，市委常委曾召开会议讨论这一土地置换项目，郑大发还参与过常委会的讨论，市政府在会上提出报告，拟由宝龙公司开发该地块，并对宝龙公司的实力进行评估。这笔违规的土地转让，给国家带来的直接损失，是6000多万元的土地出让金。
“这不是对与错的问题，而是罪与非罪的问题。”安徽检察院反渎职侵权局局长陈晓燕感叹，在强调经济发展招商引资的大背景下，涉及土地的渎职问题层出不穷，但对于这些问题的认知，不仅社会公众难以了解内幕，做出正确判断，“连官员们身在其中，有时自己都意识不到已经触犯了法律的底线”。-
反渎职侵权的现实与困境
与反贪工作相比，反渎职侵权工作的社会认知度目前还远远不够。2006年最高检对渎职罪立案标准的重新修订，成为检察院系统自身也是整个社会重新认识渎职罪的起点。如何加强反渎这项检察系统最薄弱的环节，比反贪更具挑战性。
“渎职侵权就是对人民的犯罪。”安徽省检察院反渎职侵权局局长陈晓燕坚信这一点。她在安徽省检察院任职25年，2006年从反贪部门调任反渎职侵权局。“跟朋友们说自己换了岗位，从反贪变成反渎了，他们都不明白，还以为是跟毒品相关。”陈晓燕自己说来都会笑，“反渎职的社会认知度比反贪差远了，不用说社会，就是检察院内部，这也是最薄弱的环节。”
虽然1997年的新修订《刑法》里，就明确了渎职罪的42项罪名，但在现实工作中，它们似乎都成了被遗忘的领域。陈晓燕回忆，从2005年开始，对于查处渎职犯罪最有力的举措有3项，她将之称为最高检的“三把斧头”。“第一斧头，就是更名设局，各级检察院的反渎职部门改名，一方面是提高社会认知度，另一方面，也提高了检察机关内部自身对于查处渎职罪重要性的认知。第二把斧头，就是专项工作的开展，这个从2004年就开始了，一个是侵权专项，一个是破坏社会主义市场经济秩序的专项。这两项工作还在延续，今年正在开展的是第三个专项工作，关于破坏能源资源、生态环境的专项，涵盖了包括城市建设、道路交通在内的各方面内容。第三把斧头，就是2006年最高检关于渎职罪立案标准的修订。”
用业内的术语，反渎职罪的查处是“三难一大”，发现难、查证难、处理难，而且压力大。反贪和反渎都属于检察院的自侦工作，但两者并不相同，陈晓燕说行里有一句俗话，“反贪靠举报，反渎靠读报”。因为渎职带来的危害结果与贪污受贿不同，危害的并不是个人利益，反倒是媒体的报道能显现出大量渎职造成的后果，这也要求反渎职工作人员有侦查意识。在查证方面，虽然反贪的查证也很难，“但反渎的难处是要懂，能找到案件的突破点，技术含量更高”。陈晓燕感叹，“反渎查的都是国家机关工作人员，真正‘吃皇粮’的那些人”。反渎工作涉及四五十个相关职能部门，每个部门都有大量的法律法规，如果找不准突破点，也等于是无用功。比如土地领域，每个地方有不同的政策，不同时期都不一样，这也要求反渎工作人员必须成为相应领域里的专家，要能找到重点，发现问题。
长期的反贪工作，也曾让陈晓燕感觉到许多压力和阻力，“但相对都比较隐蔽，很少有人公开出来阻挠，求情也是私下的”。但反渎不一样，“我们称为反反渎，都是公然的阻力，以公的身份，有的是一级党委、政府部门出来，公然地拍你、压你，逼得我们查案很难”。归结到原因，陈晓燕说，对于反贪，现在的社会认知度很高，都知道贪污是腐败;但对于反渎的认识，整个社会都还不到位，“不能清楚地区分错与罪的问题”。“有的县委书记跑到我这来说情，我跟他们说，要有壮士断腕的气概，我们查处渎职罪的目的不在于特殊预防，也就是针对被告人的预防，而且是一般预防。反贪，关注的是一个官员的道德底线，而反渎关注的是官员执政的底线。”
现实的查案中，陈晓燕也感受到了不少无奈，“反渎职绝对不能就案办案，必须要讲政治，而且政治性更强。说到底，我们的工作也是为了服务于经济发展的中心工作，所以重点针对的就是对群众、对社会造成了严重危害的案子，老百姓反映强烈的，当地党委、政府支持和关注的”。“比如在城市违章建筑的问题上，当地党委、政府就是支持反渎职工作的。拆除违章建筑是他们关注的工作，所以也欢迎检察机关来查当时这些违章建筑究竟是怎么出来的。”
反渎职是一种责任倒查，根据结果找原因，一方面是根据相关法律，一方面是基于案件事实，“寻找损失的直接因果关系”。陈晓燕说，“渎职案件往往都是多因一果，有诸多的原因共同导致了后来的结果，但我们要查找的，就是最直接的那对因果关系”。在目前行政体制的构架里，这种直接因果关系的寻找因此变得困难而微妙。陈晓燕也感觉到反渎职现实的一种尴尬，为了让案子能够查下去，“我们必须先证明这个人是个贪官，有贪污或者受贿，然后再查证他的渎职。要查证他是个贪官，更要证明是个昏官庸官”。 | 
