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经济适用房和廉租住房是目前正在我国城镇范围内推行的两种主要住房保障形式。“廉租住房”由于其保障的范围较小等原因，执行过程中的矛盾较少，实践上比较成功。而经济适用房较多、争议较大。实践中的问题在目前备受关注的问题是：如何审查购房人的资格？如何防止开发商与不合条件的购房者之间的“暗箱操作”？看似操作层的问题，使人误以为只要控制每套房的建造面积、阻止富裕家庭购买就可以了。实际上远不止此。经济适用房所存在的这些问题，有多方面原因，还有一些问题没有激化或尚未显露，并不是靠限制单套面积或降低建造标准所能解决的。本文对此试做分析探讨。
一、目前经济适用房和廉租住房的定位
1、经济适用房的内涵与保障对象
根据《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》和《城镇经济适用住房建设管理办法》，经济适用房是以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的商品住宅，具有经济性和适用性的特点。经济性是指住宅价格比商品房市场价格比较低，适应中低收入家庭的承受能力；适用性是指在住房设计及其建筑标准上强调住房的使用效果。其低价格是通过土地划拨供应、免除有关税费、规定开发商的利润上限等来实现。
根据规定，目前经济适用房的保障对象是中低收入的住房困难家庭。以北京为例，据北京的2001年的购买条件，年收入低于6万元的家庭可以购买经济适用房，当年北京家庭人均可支配收入是11，577.78元，按户均人口2.9计算，家庭年收入平均约为3.4万元。事实上收入线6万元把大多数住房困难家庭纳入了经济适用房的保障范围。2002年北京市开发建设的经济适用房21个，2003年增加到33个。据2002年的统计，总开发面积约385万平方米，2003年北京将保持新开工300万平方米，竣工200万平方米。假如户均100平方米，每年可解决约20，000户家庭的住房困难。
2、廉租住房的内涵与保障对象
根据目前上海的规定和做法：廉租住房是给“双困”家庭提供的住房保障，“双困”标准以住房面积和收入水平衡量。对于符合条件者，具体有两种“配租”方式得到解困：一是租金补贴，二是实物配租。租金补贴由政府以货币形式补贴“双困”家庭，补贴额是以补贴面积乘以补贴单价计算，补贴面积为政府规定的配租标准面积与原住房面积的差额，补贴单价以每月每平方米计算，根据市场情况动态调整。实物配租，是政府向特殊困难家庭提供规定面积的住房，收取低廉的租金。实物配租实行轮候。
目前上海市确定的“双困”标准为：1、暂定家庭人均月收入280元以下，并接受民政部门救助连续6个月以上；2、家庭人均居住面积暂定为5平方米以下。配租标准为人均7平方米为暂定解决标准，其不足部分按每平方米40元给予租金补贴。或实行实物配租方式，即政府以低廉的租金（租金标准按上一年家庭月均收入的5％收取），向孤老、烈属、残疾等特殊困难家庭按人均居住7平方米进行实物配租，并实行轮候。2001年上海在10个区完成试点的基础上全面推行，落实解决了1307户低收入家庭住房；2002年上海市全年受理廉租房申请4181户，登记3730户，配租3501户。
从数据来看，目前上海的廉租住房保障对象是最低收入、住房最困难的少数家庭，其保障范围相对经济适用房要小得多，其定位与经济适用房有所不同。
二、实践中存在的问题
1、经济适用房的保障群体范围太大，足以对商品住房市场产生负面影响
目前经济适用房的保障定位笼统、范围偏大。如 2001年北京规定，住房未达标户或无房户、家庭年收入在6万元以下的家庭，可以申请购买经济适用房；其中夫妇双方为机关工作人员和教师，可以不经过收入审核购买经济适用房。当年北京市的家庭平均收入是 3.4万元。再从行业来看，北京市16个分行业职工平均工资是19，155元，最高为37，910元（金融和保险业），最低为13，290元（农、林、牧、渔业），教育为22， 507元，机关为22，292元，分列第六、第七位。北京市的机关工作人员、教师的收入处于各行业的中上等水平。如果把住房困难的机关工作人员和教师纳入保障范围，就没有理由把住房条件类似的其他行业人员排除在外。这样就会把大部分住房条件有待改善的家庭纳入经济适用房的供应范围，部分有能力购买商品房的家庭也会等待经济适用房，从而减少对商品房的需求。
另外，由于目前经济适用房的保障方式为出售产权，导致新增经济适用房的供给普遍通过开发新建的手段；而需求方面，城市人口的增长会不断产生新的无房产或未达标户，导致经济适用房开发量的增加，有些城市甚至与商品住房持平。
有人以为经济适用房的开发不影响或很少影响商品房市场，这显然是错误的。住房经济学的理论和实证研究都证明，对投资者而言经济适用房是商品房的可替代品，对消费者而言经济适用房或廉租房是商品房的可替代品。国内在彻底切断福利分房之前的商品住房市场状况应该记忆犹新，而国外半个多世纪的福利房与商品房的互相影响也有据可查，国内外的实践经验说明：任何认为两者不相关或互相很少影响的断定或幻想，都是错误的。将中等收入的群体纳人经济适用房的保障范围，让大部分家庭享受经济适用房，无疑，会降低商品住房的市场份额，对刚刚建立和成长中的商品住房市场形成冲击。
那么解决的途径是什么呢？根据我国职工收入的实际分布情况，笔者以为：
一种做法是将机关工作人员、教师等中等或中等偏上的收入群体仍纳入经济适用房保障范围，牺牲商品住房的市场份额，形成经济适用房与商品房供给上的新双轨制。结果是开发商之间不平等竞争，除非提供特殊的减免税收等优惠政策，已开发而未售出的商品住房将面临低价销售或空置的危险。最终结果可能是开发商不愿投资开发商品房，实际意义上的商品房开发量大大减少。这一做法可以降低房价，解决大部分家庭的住房问题。但与这二十年来的改革思路和市场经济的规则不尽一致，导致房改政策的不连贯。
另一种选择是缩小目前意义下的经济适用房的保障范围，重新调整思路，构建新的住房供应体系，只为最低收入和低收入家庭提供住房保障——最低收入家庭租赁廉租房，低收入家庭购买（或租赁）经济适用房；中、高收入家庭购买（或租赁）商品房。由于目前有些城市开发经济适用房的规模已达到或超过商品房的规模，要缩小范围的补救措施是转变开发项目的性质，把部分经济适用房项目改为商品房项目。这样许多有能力购买商品房的中等收入家庭将转向商品房市场，既保证了经济适用房对低收入家庭的供应，又不会造成已经或正在开发的经济适用房和商品房的市场份额的冲突，同时减轻各级政府的经济负担。
2、收入水平的证明“失真”，审核“失灵”
家庭收入水平是衡量是否具有购买经济适用房资格的重要指标。但是我国的个人收入信息统计尚不完善，家庭收入的统计审核难以准确，有时这种审核形同虚设。在开发商建造、销售经济适用房的情况下更是如此。
撇开原先的单位建房、分房制度之弊端不谈，其分房资格审核在单位范围内进行是透明的、基本能够按照单位的分房规则操作。
而目前的经济适用房，仍有福利成分，但改由政府补贴，开发商开发、销售。作为经营者的开发商，其目标是实现利润，不宜作为资格审核者。必须专设部门，连同买房人所在的单位或街道，一起充当审核者的角色。购房人所在的单位，作为审核者之一，刚刚从为职工建房、分房的重压下解脱出来，又被要求证明职工的收入是否低到符合购买经济适用房的条件，这种证明，在缺乏监督（因为购买行为在开发商那儿发生，同事之间不再直接监督）、缺乏利益机制的约束（证明能否购买不涉及单位的经济利益）的条件下，难免失真。街道出证明的结果也类似。这样就会最终导致审核“失灵”，高收入者购买经济适用房作为投资，中等收入者也从商品房市场转向经济适用房。对经济适用房需求的增加，导致经济适用房与商品住房的价格差距并没有政策设计时预计的程度，低收入者无力问津。结果使人误以为这是因为经济适用房开发量不足的原因，事实上如果不消除这种资格审核“失灵”的现象，除非不采用市场买卖的方式，改为政府分配、指令的方式，低收入家庭总是最后才轮到经济适用房。
公告是一种防止或减少审核“失灵”的办法，可以促使利益相关者之间互相监督，也是目前比较现实的做法。《上海市城镇廉租住房实施意见》中规定，“经审核符合条件的，区县廉租办将申请家庭的基本情况在申请人户籍所在地进行公告。15日内无人提出异议的，应当给予登记”。在户籍所在地公告可能对住房面积的审核起到监督作用，而收入的审核可能同时需要在单位的公告。
但是，公告并不能从根本上解决问题。第一，工资收入不是家庭收入的全部，家庭收入应当还包括财产性收入和转移性收入，从历年的统计数据看，非工资收入占全部收入的相当大比例，上海、北京的情况是约 30％。单位审核的仅仅是工资奖金收入，不能反映全部；第二，如果经济适用房或廉租房的申请者数量众多，再加上困难家庭条件的动态变化，审核工作会牵制职工所在单位和部门的精力。
要避免家庭收入审核的“失灵”，实现准确而高效的审核，有赖于我国收入申报制和个人唯一信用账户的实施。从这个意义上说，我国目前经济适用房遇到的困境——高收入者投资或人住经济适用房，是有其必然性的。
3、对买房者补贴面积标准的级别之差有悖于福利保障性
以北京市对购买经济适用房面积的规定为例。北京市的经济适用房供应对象是具有北京市城镇户口的无房户或现住房面积未达到规定住房补贴面积标准的未达标户。公务员和个体工商业者的住房补贴面积标准分别如下：
（1）公务员的住房建筑面积补贴标准。
科级以下人员60平方米；正副科级70平方米；副处级80平方米；正处级90平方米；副局级105平方米；正局级120平方米。
机关工勤人员住房补贴面积标准为：技术工人中的初、中级工和25年以下工龄的普通工人60平方米；技术工人中的高级工、技师和25年（含）以上工龄的普通工人70平方米；技术工人中的高级技师80平方米。
（2）个体工商业者的面积补贴标准。
个体工商业者一律按科级以下人员对待，住房面积补贴标准为60平方米。
显然，北京的规定体现出了职业或级别之间的不同待遇，这种规定可能会成为再一次扩大社会不同阶层的收入和福利差距的平台。
有人认为：中国计划经济下的福利分房制度带有明显的封建等级的色彩，不同级别的官员或职员有着严格的住房控制标准，单位分房的积分计算中级别的高低往往占重要的比重。笔者以为，这在当时的条件下可以理解和接受。但是，现在情况不同了。一方面改革后的工资中已经包括了不同级别的住房补贴；另一方面经济适用房具有福利保障性，低收入、住房困难户往往就是职位低的群体。社会保障房应该体现的是一种居住权利。综观住房问题解决得比较成功的国家，保障住房均以人均住房条件和收入水平为衡量标准。笔者以为似乎没有理由在为弱势群体设计的保障政策中加设等级差异。
4、供方补贴相对需方补贴存在效用损失
各国政府保障低收入群体住房的政策有两大类，一是对供应方补贴，二是对需求方补贴。所谓供应方补贴是政府制定政策，提供开发商以税收、金融、土地等方面的优惠，由开发商建房，然后低价出售或出租。所谓需求方补贴是政府直接给低收入家庭提供现金补贴或发放住房补贴券（coupon），由低收入家庭自行到市场上去租赁或购买住房。需方补贴除了提供给最低收入群体的现金补贴、住房优惠券以外，还包括对中等收入和中低收入者购房的税收减免、贷款优惠政策。两种补贴形式对市场的影响是不同的。在其他条件不变的情况下，供方补贴引起供应量的增加，导致市场价格的下跌；需方补贴引起需求的增加，往往导致市场价格的上升。当需方补贴范围较小从而产生的购买力对市场的影响较小，或住房的供应弹性较大时，价格上涨的幅度有限。
除此之外，需方补贴相对供方补贴有两大优点：一是住房补贴对住房市场而言等同于收入的增长，从而提高受补贴家庭的单位货币的住房消费效用；二是受补贴家庭可以购买相对便宜的存量旧房，在有限的预算下可以消费较大的住房。但是需方补贴必须严格规定补贴费用的用途，否则会产生被用于其它消费的情形。美国联邦政府曾做试点研究，发现现金受补贴者大都将补贴用在非住房支出上。后来的做法比较成功：一是向困难户发放租房补贴券；二是直接把市场租金和家庭的承租能力（家庭收入的三分之一）之差额发给房屋出租者。
那么到底应该选择供方补贴还是需方补贴呢？对纳税人和没有享受补贴的人来说，他们赞成供方补贴的方式。纳税人关心的是受助家庭是否进行了住房消费，并不一定关心他们的效用水平；没有享受补贴的人在需方补贴的情况下可能要面对较高的房价，而在供方补贴的政策下可以享受较低的房价。但是从补贴的投入产出效率来评价，研究表明供方补贴1元的效用等同于需方补贴0.75元—0.80元的效用。也就是说，对住房困难户而言，政府给投资建设福利房的开发商补贴1元带来的好处，等同于政府直接给困难户补贴 0.75元—0.80元的住房补助券带来的好处。从这点上看，宜采用需方补贴政策。这也是目前发达国家政府如美国、英国、加拿大等国的主要补贴方式。
我国的经济适用房按其目前的操作模式来看显然属于供方补贴政策，而廉租房则采用的是需方补贴政策。经济适用房在有些城市的开发量较大，会不可避免地影响商品房的市场价格；廉租房受补贴的对象较少，对市场价格的影响几乎可以忽略。如果经济适用房的补贴范围减小，受助对象减少，则对商品房的影响会减少甚至到可以忽略的程度；反之，如果廉租房的受助对象大幅增加，则会对住房的租赁价格乃至销售价格产生不可忽略的影响。目前我国经济适用房的困境与廉租房的成功，补贴范围或补贴“量”的差异是一个重要原因。应该说两者之间没有正确与错误的对立，两种政策都曾经或正在为很多国家采用。
但如上所说，供方补贴较需方补贴存在效用损失，经济适用房相对于廉租住房存在效用损失。如再考虑经济适用房相对于普通商品房存在额外的成本——价格监管、购买对象申请、审核、项目监管等成本，经济适用房相对于廉租房或货币补贴的效率还要低。
5、过于强调成批兴建开发经济适用房、过于强调产权拥有
成批开发建设保障房有其不可否认的优势，可以较快地批量解决住房困难问题，在我国目前住房困难户多、住房存量有限的情况下更是如此。但是，应当避免过分强调成批开发。
为低收入家庭专门建造开发的小区，会形成低收入阶层隔离集聚，容易产生城市病等社会问题。房屋的寿命具有耐久性，家庭的支付能力随着家庭人员结构的变化而变化， 因而住房消费具有过滤效应 （filtering）。撇开其他条件，从理论上讲，先是随着家庭主要收入者年龄的增长和收入的增加，住房消费是从小房子到大房子，从旧房子到新房子，从条件差到条件好；后半阶段随着年老又反方向搬。有学者研究证明了这一点。这种过滤消费效应不断腾出的存量房，同样可以作为保障房的来源。为避免贫民区的形成，充分利用过滤效应，在成片开发经济适用房的同时，应考虑挖掘存量房的潜力，做到“建新”和“挖旧”并举，尽可能对住房困难户分散安置。
另外，住房的需求和支付能力随着家庭结构而变化，因而住房困难是动态的。某一时期的住房困难户，可能在下一时期完全有能力自住其力。租赁房易于适应这种变化，从这点分析住房保障方式宜采用租赁的方式，实行动态解困，而不应过于强调低收入家庭拥有产权。
三、结语
1、经济适用房与廉租房是我国目前住房保障的两种主要形式，为解决经济适用房存在的问题，减少对商品房市场的影响，更好地解决我国的住房问题，我国的住房保障体系应作适当调整。调整方向为：为最低收入群体提供廉租房，为低收入群体提供经济适用房；其他群体不纳入政府的直接保障范围，可以采用税收、金融等政策间接鼓励购买商品房。保障群体应该是动态变化的。
2、经济适用房的操作模式应该改变
（1）资格审核宜由多重门槛改为双重门槛，即由住房条件、收入、工种、级别等条件改为以收入和住房条件来衡量，实现其福利保障性。
（2）由“建新”为主变为“建新”、“挖旧”并举，即开发新建经济适用房的同时注意利用存量房解困；由出售为主变为出售和出租并举。
（3）逐渐由供方补贴为主转向需方补贴发展，由通过开发商补贴为主转向直接补贴住房困难户。
3、经济适用房和廉租房的良好运作，有赖于收入申报体系和个人信用账户的健全和完善。 |
