^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^认真贯彻《条例》规范拆迁行为
^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^浙江省建设厅（2001年10月）
近几年来浙江省的经济发展较快，至200O年，全省国内生产总值和人均国内生产总值分别达到6030亿元和1.34万元。经济的快速发展，有力地促进了城市建设。全省城镇人均居住面积已经从“八五”期间的10.9平方米，增长到14.42平方米。与此同时，我省的房地产业也保持了快速发展的势头。20O0年全省完成房地产开发投资357亿元，竣工商品房屋1646万平方米（其中住宅1356万平方米）。销售商品房屋面积1476万平方米（其中住宅1206万平方米）。今年1—9月，全省房地产又完成投资307.9亿元，比去年同期增长54.4％，高出全国平均水平24.2个百分点，新开工商品房屋面积1936.8万平方米，比去年同期增长47.4％，竣工商品房屋面积725万平方米，比去年同期增长34.5％，销售商品房屋面积749.6万平方米（其中住宅650.7万平方米），比去年同期增长29.3％。房地产业的发展使城市面貌得到较大改善，城市建设的发展和居住水平的提高，极大地促进了旧城改造，而旧城改造的基础是做好拆迁工作。
做好拆迁工作的前提是要有法可依，国务院1991年制定的《城市房屋拆迁管理条例》和浙江省人民政府1994年底颁布的《浙江省城市房屋拆迁管理实施细则》，对于加快城市建设和旧城改造，改善居民居住条件，保护拆迁双方当事人合法权益，发挥了积极作用。
随着城市建设发展和城镇住房制度改革的深化，城市房屋拆迁工作中出现了不少新情况、新问题，主要有：一是拆迁随意性较大，有的地方不能正确处理旧城改造与历史文化名城保护的关系，有的地方在旧城改造中不考虑当地经济发展水平，急于求成；二是拆迁主体不合法、程序违法现象比较普遍；三是在安置补偿上对拆迁人的合法权益保护不够，货币安置工作的透明度不高，等等。同时，由于一些地方政府大规模无节制地进行旧城改造，破坏了一些有价值的历史文物，一味追求高效益，加剧了城市交通的拥挤，而且在政策规定上损害了老百姓的利益，再加上地方政府缺乏强有力的规划手段，不应改变的功能也同意改变，或者违法建筑得不到有效制止，拆迁时又硬性规定了不尽合理很多政策，引起人民群众对觉、对政府的强烈不满，激化了社会矛盾，引发了不稳定因素。这些问题的存在，严重影响了老百姓对政府的信任程度，也是和“三个代表”相违背的。造成这些问题的原因，很大程度上是由于行政法规和政府规章的规定过于原则或者已不适应市场经济发展要求所产生的。同时，也是由于各级政府与法人作为拆迁主体钻政策空子，形成与被拆迁人之间的不平等关系，损害了被拆迁人的根本利益所造成的。因此，必须处理好加快城市改造、提高城市品位和居民生活质量与保护被拆迁人合法权益的关系。一方面，被拆迁人必须服从国家建设的需要，顾全大局，在规定时间内及时搬迁，保证拆迁工作的顺利进行；另一方面，政府对被拆迁人的合法权益，特别是经济利益必须充分考虑，给予公平、合理到供。为了达到这样的立法目的；必须规范政府的行政行为和拆迁人的拆迁行为，规范确定安置补偿标准的依据和程序，并明确相应的法律责任。下面我简单介绍一下省条例的起草过程和如何贯彻国务院条例的一些设想。
一、《浙江省城市房屋拆迁管理条例》的起草情况
对制定《浙江省城市房屋拆迁管理条例》的工作，我厅一直十分重视。并在1997年就开始着手有关立法的准备工作，经过几年的努力，于去年列入省政府和省人大的立法计划，经过200O年一年的广泛调查和论证，在厅和省政府法制办的共同努力，终于形成了送审稿，今年3月31日，省政府常务会议原则通过了《浙江省城市房屋拆迁管理条例》（草案）；
共6章51条，草案制定的主要依据是国务院78号令《城市房屋拆迁管理条例》和《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城市规划法》，并借鉴了一些兄弟省市及本省杭州、宁波等地的一些立法经验。6月下旬，省五届人大常委会第二十七次会议审议了草案。与此同时国务院305号令《城市房屋拆迁管理条例》颁布，并将于11月1日施行。
因此，我省的条例在一审后作了较大范围的修改，并于8月5日举行了由20O多位各届人士和群众参加的立法听证会。根据各方面的意见，为贯彻305号国务院《条例》，我们对省条例草案作了认真的修改。修改的指导思想是，以江泽民同志“七一”讲话精神和“三个代表”的重要思想为指针，以国务院今年6月颁布的《城市房屋拆迁管理条例》为依据，按照市场经济公平、公正、公开的原则，正确处理政府、拆迁人和被拆迁人三者之间的关系，注重保护拆迁当事人的合法权益，特别是保护被拆迁人的合法权益，保障旧城改造、城市建设的顺利进行。在具体修改中注意把握以下几点：一是规范政府部门和拆迁人的行为，提高拆迁人的资格条件；
二是通过设定较为科学完善的价格评估程序，合理确定被拆迁房屋的货币补偿金额，充分保护被拆迁人的合法权益；三是注重保障生活困难群体的最低住房面积；四是区别被拆迁租赁房屋的不同情况，规定相应的处理方法，注重解决换约续租私房的历史遗留问题；五是根据我省中小城镇多，经济发展不平衡的实际，在补偿标准和安置面积等问题上尽可能给各地留有余地。特别是国务院《条例》颁布后，我们认为关于被拆迁人有权选择安置方式的规定是好的，有利于保护被拆迁人的合法权益；但在制定政策时，应尽可能地引导被拆迁人选择货币安置的方式，以充分发挥市场资源配置的基础性作用。从我省宁波市的调查情况看，由于1998年年底该市在修改房屋拆迁管理条例时充分体现了鼓励货币安置的精神。条例实施两年多来，旧城区被拆迁的1.6万多户住宅用房中除2％的被拆迁人因确实无力购房而要求给予产权调换安置外，98％的被拆迁人主动选择了货币安置；旧城区120万平方米被拆迁的各类住宅、非住宅用房，全部实行了货币化安置。因此，尽可能实行货币化安置是我们制定省条例的基本思路。
8月底，省人大二十八次会议对条例草案进行了二审，要求省人大法委和我厅在进一步调查论证的基础上，于本月底提交省人大二十九次会议三审通过，以便和国务院条例相衔接，同步实施，从而保证我省房屋拆迁工作的顺利开展。
二、《浙江省城市房屋拆迁管理条例》的主要思路。
（一）按照“三个代表”要求，兼顾三者关系
旧城改造也是城市发展自我完善和提高过程，在旧城改造过程中，应注意把握几点：一是要准确地定位旧城改造的目标；二是制定完整统一的规划，并做好体现地方特色、具有时代气息、较高科技含量与文化品位的城市设计；三是要重视历史文化的保护；四是要拟定分步实施的计划，区别轻重缓急，排出前后次序，循序渐进；五是充分考虑经济的承载能力。我们认为，在市场经济条件下；无论是政府行为，还是房地产商的开发行为，对拆迁的各类房屋都应以市场价值作为补偿的依据，拆迁中应考虑土地的级差因素。因此，补偿的价格的确定应与被拆迁房屋所处地段的普通商品房的平均销售价格基本接近，但要除去折旧因素，不能等同于该地段的商品房价格。只有这样，才能更好地保护被拆迁人的利益。
（二）关于拆迁人资格问题
我省许多市、县在城市旧城改造中，政府拆迁指挥部、拆迁办公室以及政府土地储备中心等机构作为拆迁人，从事统一拆迁和对被拆迁人进行统一补偿、安置等前期工作。各地反映，这种做法有利于加快旧城改造，实施城市规划，提高城市品位，统一拆迁政策，减少项目建设者和被拆迁人的直接利益冲突。但由于拆迁人主体实际上是政府，拆迁主管部门也是政府，被拆迁人往往只能服从，如果其合法权益受到损害，缺少有效的救济手段。一些基层单位特别是被拆迁人对此反映较为强烈，有的要求在法规中明确规定禁止这种做法，有的要求对这种做法进行规范。我们的意见是，国务院条例对申请房屋拆迁许可证的条件作了规定，任何单位拆迁城市房屋，必须是以民事主体的身份，具备规定条件，依法申领拆迁许可证，对被拆迁人依法进行补偿安置，不得损害被拆迁人的合法权益。条例草案修改稿第八条根据国务院条例的规定，对拆迁人条件作了相应的具体规定。同时要求拆迁方案应对产权调换安置用房、过渡用房作出安排；补偿安置资金按照拆迁预算的80％确定。拆迁人提供用于产权调换的房屋可以折价计入。
（三）关于被拆迁房屋货币补偿的标准问题
国务院《条例》规定：货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。根据我省实际，我们提出了货币补偿标准价的思路。
条例草案第二十三条规定，房屋拆迁的货币补偿标准价，以当地同类商品房的上一年度平均价格为依据，按照不同地段、不同使用性质分别确定。征求意见过程中，特别是在听证会上，不少同志提出，一些大中城市的同类地段范围很大，被拆迁房屋的具体情况千差万别，以同类商品房的上一年度平均价格为依据确定货币补偿标准，不能准确反映被拆迁房屋的价值，特别是在房地产市场价格涨幅较大时，难以充分保护被拆迁人的合法权益。根据国务院条例规定，货币补偿金额应由房地产评估机构以房地产交易价格为依据确定。我们认为，由于目前房地产价格评估还是一项新的工作，评估机构还不健全，一些制度尚不规范，不同的评估机构，不同的评估目的、标准，对同一评估对象的评估结果往往会有很大差异，完全放开由评估机构评估，条件还不具备。同时，考虑到拆迁补偿问题关系到拆迁双方当事人的切身利益，发生争议时需要政府裁决，由政府对补偿标准进行指导，实行宏观调控是必要的。为此，我们建议采用政府确定补偿标准价和房地产市场评估两种机制相结合的办法，即先由政府组织物价、规划、城建、土地等有关部门，对同类地段、同类用途的商品房价格确定补偿标准价，评估机构在此基础上根据被拆迁房屋的具体区位、配套基础设施、周边环境、结构、层次、成新、装修等因素确定其具体的补偿金额。在政府确定补偿标准价前，物价部门应组织听证会，广泛听取人民群众的意见，使补偿标准价更为合理。由政府规定补偿标准价，有利于总体平衡；由评估机构进行评估，有利于保证相对的公平、公正。为保证评估机构的公开、公正，我们规定由房屋拆迁管理部门提出不少于两家房地产评估机构名单，并说明其资质、信誉等情况，供被拆迁人选择。被拆迁人应当在房屋拆迁管理部门提供房地产评估机构名单后10日内作出选择。评估机构由房地产拆迁管理部门按参加选择的被拆迁人的多数意见确定。评估所所需费用由拆迁人承担。
（四）关于保底安置问题
根据浙江实际我们设置了保底安置的条款。条例草案第三十二条规定，对被拆迁房屋原使用人按人均建筑面积不少于12平方米安置，一户总安置建筑面积不少于36平方米。对这一规定，各地有不同意见。一种意见认为，这一规定保持了政策的连续性，有利于改善生活困难群体的居住条件，让被拆迁人分享改革和发展的成果，是必要的。另一种意见认为，执行这一规定工作量大，操作困难；实践中还被一些人利用以谋取不正当的利益，国务院条例已取消了关于对住房困难群体可适当增加安置面积的规定，省条例对这个问题也不宜再作规定。我们认为，对住房困难又无经济能力改善住房条件的困难群体，在拆迁时应当给予适当照顾，条例草案关于按户保底安置的规定是合适的、必要的，必须避免被拆迁人无房可住的结果发生；有关按人口保底安置问题，在实践中操作困难，不宜再作规定。因此，我们规定被拆迁人属于生活特殊困难人员，其被拆迁住宅用房建筑面积小于36平方米（在同一城市规划区内有其他住宅用房的合并计算），并实行产权调换的，拆迁人应当在同一城市规划区内提供建筑面积不少于36平方米的成套房，互不结算产权调换的差价。
这主要是为了保护生活困难群体的居住权益，当然，对于地段区位因素所产生的价格差异，在实行产权调换时同样应予以考虑。为使生活困难的住户能买得起房我们又规定，超过36平方米部分的面积，按房地产市场评估价的90％结算。市、县人民政府可以规定高于36平方米的按户最低安置面积（五）关于用作商业目的被拆迁私有住宅的货币补偿问题条例草案第三十七条规定，拆除在拆迁规划红线划定时，已依法取得经营资格，从事经营连续两年以上并持有完税凭证等合法有效证件的私有住宅，拆迁人除对其按住宅进行安置外，还应当按照原地段商业用房的货币补偿标准价的30％给予原所有人一次性补偿。对这一规定，各地和有关方面有不同意见。一种意见认为，这些住宅改作商业用房，对于扩大就业渠道，缓解就业压力，发挥了积极作用；条例草案的规定是必要的。另一种意见认为，私有住宅未经批准，擅自改变使用性质，违反城市规划法的规定，且破墙开店往往会改变房屋结构，影响房屋质量，危及他人生命财产安全；同时，按照土地管理法的规定，土地使用人改变土地使用性质的，应当按规定办理相应的土地使用性质变更登记手续，并补交有关税费。条例草案对这类用房规定了高于一般住宅用房的利偿标准，实际上是鼓励从事违法行为。我们认为，对这类房屋用途的认定和补偿，既要符合有关法律规定，也要考虑历史沿革。房屋的用途原则上应按产权证为依据，但对1990年城市规划法施行前已作为非住宅使用并一直以非住宅的用途使用至今的，尽管产权证登记为住宅，可以按非住宅用房的标准补偿；1990年以后改为非住宅用房使用，产权证上登记为住宅的，产权人可以申请变更登记，对不影响规划、不影响房屋质量的，在交纳有关税费后，可以变更登记；产权证上用途不明确的，产权人应当在本条例施行后一年内申请补办登记。 | 
