区域规划：部门的？空间的？

区域规划：部门的？空间的？ ——访中国城市规划学会原副理事长、区域规划资深专家胡序威 　　区域合作是当前经济社会发展的重要主题。在规划领域，人们关注的视野，也从城市转向区域。胡序威先生是最早研究区域与城市规划的资深老专家之一。 历史回顾：新中国区域规划三阶段 　　记者：新中国区域规划是何时起步的？有何进展？ 　　胡序威：新中国区域规划的发展和演变大致经过了三个阶段： 　　第一阶段是1956~1960年，自前苏联引进的区域规划。为了更好地安排大批前苏联援建的工业项目，1956年，国务院提出要搞区域规划。接着由国家建委公布了《区域规划编制和审批暂行办法(草案)》，并在茂名、个旧、兰州、包头等地进行了区域规划。 　　1958年开始“大跃进”后，各地大办钢铁，大办地方中小企业，以工业和城镇布局为主要内容的区域规划开始在不少省区和地区展开。但时间不长，1960年即因“大跃进”失败而告终。 　　第二阶段：1981~1995年，自西欧和日本引进的国土规划。借鉴西欧和日本经验，1981年，中央决定“搞好我国的国土整治”。国家建委积极开展相关工作，1981年成立了国土局。1982年国家建委与国家计划委员会合并后，国土局也转到了国家计委。1982~1984年在京津唐、湖北宜昌等10多个地区开展了地区性国土规划的试点。后来，许多省区都开展了全省和地市一级的国土规划。一直延续到1991年，在全国范围出现了国土规划的高潮。 　　其后，由于政府领导人的变动和机构的调整，国土规划工作开始走下坡路，到1996年已经完全停顿。 　　第三阶段是1996年至今，国内主创的城镇体系规划。城市规划界一直很支持区域规划，在缺乏以区域规划为依据的情况下，就要求先编制城镇体系规划。1989年全国人大常委会通过的《中华人民共和国城市规划法》正式将城镇体系规划纳入编制城市规划不可缺少的重要环节。 　　继国土规划以后，由建设部门开展的城镇体系规划和城市群规划，可以看成是区域规划在中国的演变或历史延续。 　　记者：当时的国土规划等同于区域规划吗？在国土规划销声匿迹后，城镇体系规划实际上担负了区域规划的职能？ 　　胡序威：当时对国土和国土整治的概念存在不同的理解，我们主张国土是指国家主权管辖范围的地域空间，搞好国土整治，就是要对国土空间的开发、利用、治理和保护加强综合协调和规划管理，并提出国土规划可分为全国和地区的不同层次，地区性国土规划也就是区域规划。当时的国家建委领导人基本吸纳了这个意见。 　　在全国普遍开展国土、区域规划的高潮时期，由建设部门负责编制的城镇体系规划成为国土和区域规划的重要组成部分，尚未具有综合区域规划性质。直到国土与区域规划停顿后，由建设部门组织推动的省域城镇体系规划才开始向区域规划方向发展。自20世纪90年代中期以来，几乎在全国各省都开展了具有上述区域规划性质的城镇体系规划。至于后来在统筹城乡、区域、经济与社会、人与自然等方面进一步深化的城镇体系规划和城市群规划，更属于以城市为主的区域规划类型。 区域规划：部门之争？空间之争？ 　　记者：当前，区域规划受到空前重视，但也面临部门之争，建设、国土、发改等几大部委可以说是“争先恐后”。对此，您怎么看？ 　　胡序威：在传统的计划经济体制下，国家计委的领导人只重视发展规划，对国土空间规划的重要性缺乏认识，大量国土规划成果被束之高阁。随着市场经济的发育，主管发展规划部门对投资和建设项目的审批权明显弱化，于是也开始将空间规划列为今后的规划重点。在与编制空间规划相关的部门之间，缺乏明确的职责分工，从而引发了对规划空间的争夺。 　　在区域规划方面，建设部、国土资源部和国家发改委三大系统现在都在同时开展类似性的规划。不少省市由建设部门组织跨行政区的城市群规划（比如珠三角城市群、山东半岛城市群）或者都市圈规划（如南京都市圈、徐州都市圈），具有较全面的区域规划性质。国土部门正在进行的新一轮土地利用规划的修编，增加了国民经济和社会各项建设对土地需求的预测，同时还增加了因地制宜进行分区管治的内容，使其向区域规划进一步靠拢。发改委将国民经济和社会发展规划定格为对空间规划具有约束功能的总体规划，同时正式打出“区域规划”旗号。 　　记者：这样一来，局面就有些混乱，让地方政府也莫衷一是？ 　　胡序威：这种部门间相互争夺区域规划空间的现象，尽管名目不一，各有侧重，但其内容多大同小异，导致大量工作重复，资源浪费，各搞各的，互不协调，甚至各不认账，严重影响规划的科学性、实用性和权威性。 　　统筹协调是当务之急 记者：如何改变这种状况？ 　　胡序威：对现在的混乱局面，必须进行有效的整治。深化改革、理顺规划体系、加强统筹协调是当务之急。 　　应该承认，我国多年来形成的规划体系，存在着发展规划和空间规划两大系列。国民经济和社会发展规划、国家和地区经济社会发展战略或产业发展战略等，属发展规划系列；全国国土规划、区域规划、城市规划、土地利用规划等，属空间规划系列。发展规划对空间规划具有导向作用，会涉及空间发展方向的内容，但不可能取代具体的空间规划；发展离不开建设，可以把空间规划看成是发展规划在空间的落实。所以，发展规划与空间规划是相辅相成、互为补充的，二者应相互密切配合，彼此衔接协调。如果能将各方规划力量组合在一起，统筹规划，更能起到事半功倍的效果。 　　当前，跨省市和跨县市的区域规划管理问题较多。整合规划力量，调整规划机构，明确分工合作，加强全国和区域空间规划，已经提到重要议程。 　　记者：从行政设置上看，三大部委“平起平坐”。怎样整合？ 　　胡序威：建议在下一轮政府机构改革中，在国家和省市两级政府设立综合性的规划委员会，统一负责发展规划和空间规划的综合协调管理和实施。除承办原由发改委承担的有关经济社会发展中长期规划和长远发展战略的各项任务外，整合和充实空间规划力量，积极开展全国和区域空间规划，并与城市规划和土地利用规划密切衔接配套。现由建设部门主持开展的全国和省域城镇体系规划，以及由国土部门主持开展的土地利用规划，均应共同参与全国和区域空间规划的综合协调。其规划管理机构可受各自主管部门和综合规划委员会双重领导(后者侧重于业务协调)。 　　与此同时，及早制定区域规划的相应法规，并对现行的相关法规进行某些相应的修改，使其相互衔接、协调整合。[采访后记]第一次采访胡序威先生是在两年前，也是夏天。胡先生的耐心、生动讲解，给我留下了深刻印象。然而遗憾的是：我的录音笔出了故障，大部分内容遗失，我只能凭记忆写成文章。 　　两年后再访胡序威先生，我随身携带了两支录音笔。这一次，我赶上了小区难得一遇的停电。我们交谈的区域规划话题，和那天没有空调的室温一样——“热”。 　　胡序威：1928年生，研究员，中国城市规划学会顾问，中国科学院地理科学与资源研究所区域与城市规划研究中心顾问，建设部城乡规划专家委员会委员，中国地理学会资深会员，主要从事区域与城市规划研究。本报记者 李兆汝 通讯员 曲长虹