“城乡统筹，规划必须先行”

“城乡统筹、社会主义新农村建设，规划先行很重要。”在日前由中国城市规划学会主办、湖州市建设局承办的“城乡统筹规划高层论坛”上，建设部副部长仇保兴强调了这样一个观点。对近几年来湖州市在城乡统筹规划和建议方面开展的工作和取得的成效，仇保兴表示肯定，并结合规划史发展以及当前现状，提出了城乡统筹规划要坚持的若干原则、基本要求、方法和途径等。 从规划史角度看城乡统筹：理想、理性、实用协调 　　仇保兴说，在城市规划学科的自身发展历程中，始终贯穿着三大学术派别：理想主义、理性主义和实用主义。城乡规划像一只船，理想主义始终是掌舵的，掌握前进的方向，而理性和实用主义呢，是两把桨，缺一不可。既有方向，又有均衡的动力，这样船就可以平稳地行驶。 　　城乡居民收入应该均等；农业作为弱势产业应该得到根本的改变；城乡之间的社会服务水平应该趋同。这都是理想主义者为之奋斗的目标。我国每一次农村运动都充满着理想。当然其中也有一些反面的教训，就是说我们经常会超越现实，空想的乌托邦的成分多于实践要解决的问题，有些运动超越了农村实际的承受能力和农民的真正需要。这些超现实的苦果是历史留给我们的教训。 　　现在，我国发达的省份已经到了工业支撑和带动农业并促进农业产业化的时期。在这样的大背景下，必须要适度稳住农村人口，城镇化才能健康发展。市场化发展到今天这个程度，已经把个人、企业、政府各自的职责定位基本搞清楚了。现在要研究的是，农村的公共品谁来提供？也就是如何解决当前农村公共品提供的双缺位：即市场提供不足，政府提供也不足的困境。从理性主义角度讲，我们应该考虑如何解决这些问题。但理性主义的局限性在于忽视了价值观的影响，忽视了农村作为真实的社会系统的历史性和文化特征。 　　实用主义者崇尚的是以问题导向来建立理论，有什么问题就解决什么问题，尽量把眼前的现实问题予以解决，而且这种解决的方法要通过实践来检验。目前，不少农村的生活条件非常糟糕，环境污染日益严重。这样的状况当然是不允许继续存在的。从城乡统筹规划的时机来说，已经到了应该把问题提出来并付之于解决的时候了。当然，实用主义也有很大的弊端，比如光注重实用的策略而缺乏前瞻性，就可能会出现以局部代表整体，也有可能以短期来代替长远。解决短期问题的策略可能会对长远造成障碍。“应该把三种主义协调起来统筹解决问题。解决农村问题，显然是可以从人类的发展史和城乡规划的历史中汲取养料的。”仇保兴说。 城乡统筹规划要坚持的原则：尊重农民意愿、历史文化和自然生态 　　仇保兴指出，编制和落实城乡统筹规划，要坚持若干原则。 　　首先，要尊重普通农民的利益，按照他们的愿望，引导和帮助他们去改善农村居住环境。这应是重中之重。要放弃以城市规划建设模式为中心的思想，认为农村就得按照城市的模式来改造，以城市的生活模式去占领。这搞得不好将是农村建设的悲剧。近几年，湖州市委、市政府把城乡统筹规划建设的着眼点就放在改路、改水、改厕、改线等方面，实现道路硬化、村庄绿化、河道净化、环境美化的目标。这一“百村示范、千村整治”工程做得较成功，基本上是按照农民的需要去做的。农民给予了非常高的评价。 　　“正如我们城市规划的老祖宗霍华德一百多年前所说，理想社会模式应该是让城市的现代文明、城市的活力涌到农村去，让农村也充满着城市的生机和活力；而且要让农村的田园风光来点缀城市，使城市的生活环境环绕着优美的田园环境。如果我们把城市的大马路、大草坪、大广场和高楼大厦搬到农村去，造就资源消耗非常大或者是说生态环境恶化的农村，那就南辕北辙了。”仇保兴说。 　　其次，要尊重地方的历史文化，重在建立一种适应现阶段的农村和农民需要的工作机制。仇保兴认为，现在农民着急的不是生产自主权问题，而是政府应该提供的必须的公共品。从某种意义上说，现在农村公共品的提供还不如改革开放前。改革前，农村还有赤脚医生、合作医疗，还有各种产前产后的服务中心等等；而现在，这些医疗、教育、信用合作制度，这些产前、产后的服务，随着市场化的发展，已是老线断了，老网破了，老人们都走了。许多必须公共品提供，在大多数农村正处在一种上不着天下不着地的地步。针对这样一种情况，我们的工作实际上就要顺从农民的意愿，尊重当地历史和文化传统来建立一种新的体制。一旦这种机制建立了，许多问题就迎刃而解。 　　“当然，这种机制有的是有形的，比如说整洁的村容村貌，受到良好保护的历史文化遗存等等。从有形的机制来讲，我们要抢救性地保护村容村貌中的历史文化遗产。这种机制的建立还有无形的，独特的乡规民约作为制度的一个形式起了很多的作用。”仇保兴说，“我们应该从乡规民约里边汲取新农村整治建设的养料。要让农民能够自我适应现代文明，你必须要用农民熟悉的语言、文化去引导，并在他们熟悉的制度的基础上来建立新制度，不能肢解原有的地方传统文化，更不能推倒重来。” 　　第三，尊重自然生态环境。仇保兴指出，中央提出的五个统筹，对农村来讲，就是要走资源节约型或者环境友好型的道路，核心就是要尊重自然生态。农村规划建设不能像城市那样，对大自然进行无限的挑战。应该尊重和悉心呵护自然环境，继承村民们尊重周边生态环境、与之共存的传统思想。我们只有把现代的生态文明建在当地民众朴素的传统自然观之上，才能在新农村建设中遵循和落实构建环境友好型、资源节约型社会的要求。 城乡统筹规划的基本要求：系统性、预警性、整合性、可操作性 　　对如何做好城乡统筹规划，仇保兴提出了几项基本要求： 　　一是系统性。仇保兴说，系统性是规划体现科学性的本质要求。我们原来的区域规划，实际上存在很多弊端，以至于我们国家搞了几次此类区域规划，最后都不了了之，就是因为当时的区域规划只注重产业布局，也就是说只注重经济的发展，而不重视生态环境，也很少研究社会文化和社会公平问题。 　　二是预警性。生态环境初期的变化是渐进性的，一旦超过了某个临界点，就会出现突变。我们的城乡统筹规划，应该为村民们提供生态的预警性。 　　三是整合性。湖州的郊区通过编制城乡供排水规划，统筹解决了地表水和地下水、供水和污水处理的问题，因为只有这样才能把整个水系统综合起来考虑。实践证明，如果不从规划整合性方面去考虑这些问题，那今天的行为就有可能会变成明天的灾难。 　　四是可操作性。一个规划如果是不可操作的，就不是政府规划。城乡统筹规划首先就要明确哪些是环境敏感的资源和地块，我们要加以保护；哪些是可再生资源，就只需进行引导性管制。各类允许开发或者是禁止开发的地域，都要区别清楚，规划才有可操作性。 城乡统筹规划的方法和途径：整合合理的规划体系，整体解决市场失效问题 　　仇保兴指出，科学的规划体系本身就是由各种规划相互补充而成，并从不同的角度和学科来编制，然后整合成一个合理的规划体系，从整体上来解决市场失效的问题。因此，城乡统筹规划应有不同的方法和途径。一般而论，应有以下几类： 　　一是扩大管制区域的城市总体规划。有的地方就提出要扩大规划区的范围，如江苏省的昆山市、张家港市把城市总体规划扩大到整个市域，北京新一轮的城市总体规划把北京的行政区全覆盖。这种思路在经济非常发达的地方可以采取，但不适用于不发达的省份。 　　二是深化市域的城镇体系规划。比方说要明确由小城镇对村庄进行组合，以及由几个村庄围绕中心村构成村庄集群等等。这样，就可以对村镇及相关的基础设施和公共品进行更加合理的布局，再加上土地利用规划的配合，就可以基本上从区域的角度对村镇的整治和发展起到指导作用。 　　三是把原有的区域规划空间化。原来的区域规划往往只局限于经济发展战略的研究和实施，如何把它空间化并增加相关的社会文化和生态保护内容，也是一种新的规划思路。对此应该在城乡统筹规划中来加以研究改进。 　　四是城乡一体化的规划。就是城市和农村应该一起统筹规划以解决面临的问题。但这种方法也只能适应于经济相对发达的地区。 　　五是专项的城乡统筹规划。不同的地方所面临的城乡关系和矛盾以及要解决的问题是不一样的，我们要抓住最主要的矛盾，来修编解决这些矛盾的专项区域规划。随着条件一步一步地成熟，再把各类专业规划整合。 　　“总之，城乡统筹规划不能割断历史，只能在先行国家的历史教训和成功经验中汲取营养，并从我国的国情和变化了的形势出发，切实遵循尊重当地历史文化、尊重自然生态、尊重农民的意愿和利益，并尽量在现有的规划手段、制度的基础上进行创新，才能有效地指导社会主义新农村建设。”仇保兴强调说。