全面贯彻中央精神 切实搞好城市总体规划修编工作——汪光焘部长在全国城市总体规划修编工作会议上的讲话
简介：全面贯彻中央精神 切实搞好城市总体规划修编工作 ——汪光焘部长在全国城市总体规划修编工作会议上的讲话 （2005年7月21日 根据录音整理） 同志们： ...
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全面贯彻中央精神 切实搞好城市总体规划修编工作 ——汪光焘部长在全国城市总体规划修编工作会议上的讲话 （2005年7月21日 根据录音整理） 同志们： 这次会议是经国务院批准召开的重要会议，任务是研究城市总体规划的修编。国务院领导同志对开好这次会议十分重视，会议筹备期间，明确指示会议要突出解决好城市总体规划修编中盲目扩大城市规模等有关重大问题；昨天，国务院副总理曾培炎同志专门与会议代表进行座谈，听取建设部和部分城市总体规划修编情况的汇报，并就进一步搞好这项工作做了重要讲话。 这次会议的主题是，统一思想，交流经验，推进城市总体规划修编工作有序有效进行。这次会议十分重要。从我们面临的时期看，我国本世纪头二十年处于重要的战略机遇期，党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，党的十六届三中全会提出树立和落实科学发展观，要求完善社会主义市场经济体制，党的十六届四中会提出加强党的执政能力建设，构建社会主义和谐社会。在我国经济社会发展的关键阶段，全面落实好中央的战略部署，对城市规划工作提出了新的更高的要求。从召开会议的时机上看，近期，仅国务院批复总体规划的86个城市中已有50多个城市提出修编总体规划，有些正做前期研究，有些已经开展修编，但其中大多数未到规划期限，需要正确引导；贯彻落实国务院宏观调控政策，严把土地闸门，要求城市总体规划在修编时，与土地利用总体规划相互衔接，防止盲目扩大建设规模；一些地方对进一步将宏观调控措施落实到地方，促进城市健康发展，也有一个更好地统一认识问题。 从昨晚我和部分代表座谈的初步情况看，达到了预期效果。大家对曾培炎副总理的重要讲话给予了高度评价。认为讲形势深入透彻，讲问题客观实际，提要求明确具体，不仅对城市总体规划修编工作提出具体要求，而且对今后的城市健康发展有重要的指导意义。大家感到工作重要、责任重大。尽管做好这项工作难度大，贯彻党中央、国务院部署，按照培炎同志讲话要求做好本职工作，有信心、有决心。大家还对进一步做好规划修编和规划审批工作提出了一些意见和建议。 下面，我就学习贯彻党中央、国务院领导同志一系列指示，学习贯彻培炎同志讲话，结合地方介绍的七个经验，谈些体会和意见，和大家一起交流，进一步统一思想，取得共识，使城市在依照法律规定编制、经法定程序审查和批准的城市总体规划的指导下，依法加快发展。 一、把思想认识统一到党中央、国务院的一系列决策和部署上来 党中央、国务院历来高度重视城市规划工作。近一个时期，胡锦涛总书记、温家宝总理多次对城市规划工作做出重要指示，强调要加强城市发展的科学规划，促进城市建设合理布局，节约资源，保护环境，体现特色；要对新一轮城市总体规划修编及时进行正确引导，合理限制发展规模，防止滥占土地、掀起新的圈地热。我们要认真学习领会中央领导同志的指示精神，认真学习曾培炎副总理的重要讲话，进一步统一思想认识。 （一）统一到对城市总体规划定位和作用的正确认识上，依法促进城市持续健康发展 中央领导同志反复强调，“城市规划是城市发展的蓝图，是城市建设和管理的基本依据；城市规划是一项全局性、综合性、战略性的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域”。城市规划是指按照法定程序编制并依法定程序批准的，以图纸和文本为表现形式，对城市发展和建设进行引导和管理的规范性文件，包括城镇体系规划、城市总体规划、近期建设规划、控制性详细规划等由《城市规划法》明确的规划，城市总体规划是承上（城镇体系规划）启下（近期建设规划和控制性详细规划）十分重要的全局性规划。国务院《关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发[2002]13号）等一系列文件，明确规划是政府引导和调控城镇发展建设的重要手段。培炎同志强调，“改善城市环境，增强城市活力，要有一个好的总体规划”，“城市规划的编制要有长远眼光，提高战略性和前瞻性，为经济社会发展留有余地”，要求在城镇体系规划的指导下编制好城市总体规划，依据城市总体规划编制近期建设规划，并与国民经济和社会发展规划及相关规划搞好衔接，以控制性详细规划规范建设，具体落实城市总体规划的要求，发挥好规划的综合调控作用；充分肯定城市规划作为宏观调控的一个重要手段，在遏制城市规模盲目扩大、规范各类开发区管理等方面发挥了积极作用。培炎同志指出“规划一经批准，就具有法定效力，任何单位和个人都必须服从，保证规划的权威性和严肃性”。城市总体规划是经法定程序编制的，经批准的城市总体规划具有法定性，必须维护严肃性，不能随意改变，应当严格依法实施。通过规划的编制和实施，促进合理布局，有效配置公共资源，保护资源环境，协调利益关系，维护社会公平和社会稳定。我国全面建设小康社会的重要时期，也是城镇化加快发展的关键时期，我们应当全面理解中央领导同志关于城市规划定位与作用的要求，转变观念，从全局性、综合性、战略性研究和思考。必须充分发挥城市规划的引导和调控作用，保障城市公共安全与公共利益，促进城市持续健康发展。 （二）统一到对当前城市规划建设中存在问题的认识上来，切实推进城市发展模式由粗放型向集约型转变 曾培炎副总理在讲话中，客观分析了当前城市规划建设中存在的发展定位不当，盲目扩大规模；发展模式粗放，资源浪费严重；空间布局不合理，城市缺乏特色；城市规划科学性不足，严肃性和权威性不够的问题，明确提出，“在新形势下，做好城市规划修编工作，要坚持以邓小平理论和“三个代表” 重要思想为指导，按照全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，端正城市规划的指导思想，推动城市发展模式从粗放型向集约型转变”。这是国家发展阶段的现实要求，也是我国面临的人口、资源、环境压力的必然要求。城市总体规划修编是最直接、最综合的体现科学发展观要求，体现构建社会主义和谐社会要求的一项工作。我们必须充分认识当前城市规划建设中存在的问题，正视发展过程中出现的问题，用发展的思路、改革的办法切实加以解决。在促进城市发展由粗放型向集约型转变中要做到“六个坚持”，即坚持走中国特色的城镇化道路，从片面追求数量扩张转向更加注重质量提高，逐步提升城镇化水平；坚持以人为本，从单纯考虑人的物质需求转向逐步满足人的全面需求，不断改善人民群众的生活质量；坚持全面发展，从片面追求经济效益转向更好地兼顾经济效益和社会效益，全面建设社会主义物质文明、政治文明、精神文明；坚持协调发展，从就城市论城市转向统筹城乡和区域发展，促进城乡互动、区域互动，实现共同进步；坚持可持续发展，从大量消耗资源、排放污染转向大力节约资源、保护环境，促进人与自然和谐相处；坚持改革开放，从传统的规划管理体制转向适应社会主义市场经济要求的规划管理体制，为城市健康发展提供制度保障。 （三）统一到借鉴成功经验的理念和方法上，运用新思路和新方法组织好城市总体规划的修编 这次会议有七个单位介绍了经验，是从不同方面对当前规划修编中需要关注的主要问题进行的探索和实践，形成了一个系统。北京市的经验，是对城市总体规划编制的内容与方法进行全面的探索。规划指导思想正确，体现了“三个代表”重要思想和科学发展观，根据科学发展观的要求，调整和创新城市规划、建设和管理的思路；规划是全面的，但又具有特色，主要体现在城市性质的定位上，是首都，既是古都又是现代化国际城市；把握了两个关键问题，一是控制人口，一是合理布局，在人口问题上，考虑了数量，也考虑人口素质；注重解决城市长期发展的保障问题，规划着眼于城市长期持续发展，确立“节约优先”思想，提出建设节约型城市；处理好古都保护与发展的关系，发挥深厚的历史积淀的优势，提出了正确的思路；重视以人为本，提出建设良好人居环境，重视解决关系群众利益的问题，包括交通、上学、就医等问题；促进经济社会协调发展，重视发展首都特色的经济；加强统筹协调，处理好中央和地方、城市和乡村、城市和区域的关系。家宝、培炎同志给予高度评价，肯定了对全国城市总体规划编制起到的示范作用。河北省的经验，重点解决城市总体规划和土地利用总体规划相互衔接，建立有效的衔接模式，这是国务院的要求，也是各地关心的重要问题。广东省的经验，是在珠江三角洲城镇群协调发展规划中，从经济增长、人文建设、资源消耗、环境代价等四项指标入手，重点解决城市间各自为政、基础设施重复建设问题；用城镇体系规划指导城市总体规划编制，建立了城镇体系规划的实施机制，为促进区域城镇协调发展进行了成功实践。天津市的经验，是在城市总体规划修编中，有效落实国家促进环渤海地区发展的重大战略部署，突出了与区域、特别是环渤海地区的协调与合作，根据自身资源、环境条件，合理确定城市发展规模，加强节约和集约用地，加强水资源的节约利用，加强生态环境保护与建设。哈尔滨市的经验，是按照国家振兴东北地区等老工业基地战略决策的要求，做好规划修编的前期研究，重点研究解决好工业布局调整，从完善布局和城市功能入手，改变基础设施和生态建设滞后的状况，改善人居环境。四川省的经验，着眼于规划的实施，保证规划有效实施的机制，建立了城市规划督察员制度，维护了规划严肃性。无锡市的经验，是有效探索将城市建设用地增加从农村建设用地节约中解决的途径与方法。我们要认真借鉴他们的先进理念和做法，搞好城市总体规划修编工作，并在实践中进一步探索和创新。 （四）统一到政府职能转变的要求上，分清中央和地方的事权和责任 在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。要履行好政府职能必须处理好政府和市场的关系。城市规划是政府调控的重要手段，规划的编制是为了在经法定程序审批之后作为政府行使宏观调控的依据。因此城市总体规划修编的内容，必须分清中央和地方权责，符合政府职能转变的要求。国务院审批的城市总体规划，重点要体现中央政府的事权，对于地方政府的事权和由市场机制决定的事务应留有足够的弹性，适当简化现行城市总体规划的部分内容。城市政府应依法组织好城市总体规划的修编，并按照法定程序报批。经批准之后，城市政府重点要依据城市总体规划，搞好近期建设规划和控制性详细规划的编制，并在履行法定程序批准后组织实施。培炎同志强调，“规划是城市管理的第一要务，市长是城市规划工作第一责任人。城市各级人民政府特别是城市人民政府要切实负起责任，把城市规划工作纳入重要议事日程，明确具体的工作目标、任务和要求，发挥规划在城市管理中的龙头作用”。同时也对省级政府，特别是省（自治区）建设厅提出要求。建设部和省政府对城市总体规划实施负有监督的责任。要按照决策、执行、监督相协调的要求，进一步完善城市规划管理机制。“要发挥省级城镇规划行政主管部门的作用，保证省域城镇体系规划和城市总体规划的有效实施。要探索村镇规划管理的新模式，搞好乡村建设的规划管理。要完善城市规划工作监督检查机制，研究建立城市规划督察员制度，建立必要的责任追究制度，对规划编制、审批、实施各个环节进行督查，及时发现问题，查处违法违规行为”。我们应当深入学习理解这些要求，各司其职，认真贯彻落实。 二、坚持分类指导的原则，加强城市总体规划修编和近期建设规划编制工作 城市总体规划要通过近期建设规划、控制性详细规划才能得到有效实施。近期建设规划是实施城市总体规划的近期安排，控制性详细规划是规定建设用地的各项控制指标和相关的规划管理要求。《城市规划法》、国务院《关于加强城乡规划监督管理的通知》和建设部等九部门贯彻文件明确要求，要依据城市总体规划和国民经济社会发展目标编制近期建设规划，并与国民经济和社会发展规划的期限保持一致，对开发建设的地段要编制控制性详细规划，明确不符合近期建设规划和控制性详细规划的建设项目，不得批准建设项目。《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》（国办发[2005]26号）明确，要强化城市规划对房地产发展的调控，依据控制性详细规划确定的规划设计条件出让土地，调控普通商品房的供应结构和销售价位。城市政府发挥城市规划的宏观调控作用，关键是要发挥近期建设规划、控制性详细规划的作用。目前各地对修编城市总体规划要求的呼声比较高，我们必须注意按照中央关于加强和改善宏观调控的总要求，保持清醒的头脑，防止一哄而起。城市总体规划修编工作，要按依法办事的原则，区别不同情况，坚持突出重点、分类指导。 （一）城市总体规划的修编要根据不同情况分别对待 对城市总体规划期限没有到期的城市，除因国家重大发展战略决策等提出新的要求等特殊情况，当前的工作重点应当放在结合“十一五”发展目标，组织编制新一轮的近期建设规划工作上。从指导和调控城市有序发展建设的角度，这是非常具有实际意义的。 对城市总体规划期限将要到期的城市，要在结合“十一五”发展目标，组织编制好新一轮近期建设规划的同时，重点加强城市总体规划修编的前期研究工作。 对城市总体规划期限已经到期的城市，必须抓紧按照法定程序组织修编新一轮的城市总体规划，并尽快依法报批。城市总体规划的地位和作用应当通过法定程序审批才能确定，没有批准的城市总体规划对于城市发展建设不具备基本的法定依据。 对于城市行政区划已经进行调整的，从确保依法行政的要求出发，原则上应当继续实施已经批准的城市总体规划。同时，也要根据行政区划调整后行政管理的变化，首先研究进步完善规划实施的管理体制和工作机制，以适应加强统一规划管理的要求，同时开展城市总体规划的修编工作。 （二）关于城市总体规划修编的前期研究 搞好城市总体规划的修编，必须首先扎扎实实做好修编的前期研究工作。只有通过系统深入的分析研究，提出切实可行的解决方案与办法，才能保证规划的科学性、权威性和严肃性。 1、全面分析评价现行城市总体规划的执行情况。要在对现行城市总体规划实施情况、存在问题进行全面分析和评价，包括规划确定的发展目标的实现情况，规划确定的城市发展方向和布局的落实情况，城市人口规划规模的控制结果，城市建设用地规划规模控制情况，现状存量土地的数量、分布情况，城市环境保护的状况，规划实施管理存在的问题及其原因等的基础上，确定对现行规划修编的必要性，以及修编工作的基本思路、目标和重点，切实防止盲目性。 2、综合分析评价城市现有功能。要对城市目前具备的功能、存在的问题等进行综合分析，提出调整、补充、完善城市功能的思路和对策，明确规划编制应当注重的内容；对城市现有产业结构进行分析，明确在区域产业发展中的地位；着重对城市基础设施现状进行分析，明确必须加强的重点部分；对城市各类功能划分、用地布局进行分析，明确进行结构调整的基本原则等。 3、深入分析本地区的资源环境承载能力。这是落实科学发展观和构建社会主义和谐社会，实现发展理念转变的必然要求，是经济体制改革和发展阶段的必然要求。要从城市长期发展的保障出发，对土地资源、水资源、能源和环境等城市发展的基本要素进行综合分析，根据资源和生态环境的承载能力，研究合理的城市人口和建设用地规模；从落实最严格的土地管理制度和耕地保护政策的要求出发，研究和探索以内涵挖潜为主，促进集约和节约用地的具体措施，对城市现有存量土地进行核查，提出利用和处置的具体措施；按照切实加强城乡统筹和区域协调发展的要求，对城乡建设用地现状进行分析，把城镇建设用地的增加和农村建设用地的减少挂起钩来，以尽量减少新增城市建设用地；按照节流、开源、保护并重的要求，对城市水资源状况进行分析，提出保护地表水和地下水资源，合理和节约利用水资源的原则。对于缺水城市，尤其要研究调整和优化产业结构，限制高耗水型工业的发展，加快再生水利用设施建设，促进水资源的可持续利用的措施；按照坚持经济建设与生态环境相协调，走可持续发展道路的要求，对城市生态环境承载能力进行分析，提出加强生态建设、改进城市生态环境的措施。 4、认真研究省域城镇体系规划对城市功能、规模的定位。省域城镇体系规划是经国务院同意后由建设部批复的法定规划，是城市总体规划修编的依据。在城市总体规划修编的前期研究工作中，必须高度重视省域城镇体系规划对城市功能和规模的定位，遵循省域城镇体系规划确定的原则。 5、对城市发展目标进行综合论证。要在上述分析研究的基础上，从坚持可持续发展战略出发，按照建设节约型城市的原则，按照当地国民经济和社会发展目标的要求，切实转变城市发展建设的模式，实现粗放型发展向节约资源、注重内涵的集约型发展。对未来城市的发展目标进行综合论证，并作为城市总体规划修编的基础。 三、切实加强对城市总体规划修编的组织和具体指导 （一）正确认识城市规划建设的几个关键问题 做好城市总体规划修编工作，必须对城市规划建设中几个关键性问题有全面深刻认识，统一思想。 1、城镇化与人口规模的关系。城市人口规模预测方法是城市总体规划修编的重要问题。人口规模的分析预测仍是城市总体规划的重要内容，目前普遍是通过预测人口规模来确定用地规模。改变测算城市规模的做法，提高人口预测分析的科学性、客观性，是现实中要解决的问题。城镇化伴随着产业的发展和人口的转移。城市要注重人口素质的提高，不能盲目追求人口数量，更不能凭主观愿望来确定人口规模。城市不在规模大小，关键在于城市定位、合理布局和功能的完善。研究人均用地指标与城市用地规模的关系，人口分析和预测的结论要体现城市发展的时空特征，在时间上，近期结论要具体、准确，远期结论可以有一定弹性，着重于对人口发展趋势的判断；在空间上要对应到城市空间地域的各个层次。要推行从生态环境承载能力和区域城镇体系布局两个方面进行分析的作法。 2、城镇体系规划与城市总体规划的关系。《城市规划法》规定，“国务院城市规划行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府应当分别组织编制全国和省、自治区、直辖市的城镇体系规划，用以指导城市规划的编制”。我国经济发展阶段不同了，市场经济体制进一步完善，城乡统筹，消除城乡二元结构，需要更多的重视城镇体系规划。长期以来，城市总体规划的编制缺乏上一层次城镇体系规划的指导，区域内的城镇发展建设缺乏有效的协调。在当前城镇化快速发展时期，各省（区、市）必须充分重视和强化城镇体系规划作用，加强研究，将其作为省、自治区政府指导城市总体规划编制的依据，引导省域内城镇协调健康发展。各市也必须重视市域城镇体系规划和布局。 3、城市发展的保障与可持续发展的关系。我国正处在工业化、城镇化的快速发展时期，城镇居民收入增长后的消费升级，对能源资源的需求增加，我们将面临更大的资源和环境压力。城市是国家综合实力的重要体现，在国民经济社会发展中发挥着重要的作用和影响。土地、水、能源、环境是城市发展的保障，必须处理好当前与长远发展需要的关系，必须建立在与资源和生态环境相协调的基础上，坚持全面、协调、可持续的发展，不能对后人的生存和发展构成威胁。城市规划要改变过去仅从城市发展需要来考虑资源的配置供应，转变到根据资源环境条件谋划城市的持续发展，加快调整经济结构，转变经济增长方式，促进城镇发展由粗放型向集约型转变，不可盲目攀比一味追求扩大人口规模和用地。要注重城市功能的完善，注重城市发展质量，注重城市特色，不断改善人居环境。 4、建设节约型城市与发展节能省地型住宅和公共建筑的关系。建设节约型城市是目标，发展节能省地型住宅是实现这一目标的手段。建设节约型城市是要减少城市发展、建设、运行中的能源资源消耗，保护生态环境，必须大力发展循环经济，大力开展节地节能节水节材（“四节”），转变城镇发展模式。发展节能省地型住宅和公共建筑重点是搞好建筑的“四节”，合理引导城镇居民住房消费，促进城市发展方式转变，提高城市发展质量。我们应当充分利用好我国正处于城镇快速发展时机，从城市规划着手，从全局和战略高度重视和研究城市的能源资源利用和环境保护问题，统筹安排好城乡空间布局，为实现能源资源的合理节约利用，降低能源资源消耗总量奠定基础。 5、城市总体规划的科学性与权威性、严肃性的关系。我们经常听到讲城市总体规划滞后和不适应的反映，原因是多方面的，有指导思想的偏差也有规划的科学性不够的问题。规划的科学性是权威性、严肃性的前提和基础。规划缺乏科学性，要维护规划的权威性、严肃性就无从谈起。增强规划的科学性，重点是必须适应形势发展要求，研究资源环境约束条件下有控制的发展。关键是处理好中央政府事权和地方政府事权，处理好政府与市场的关系。政府的主要任务是，重点关注资源环境问题和提出空间管治要求。建设项目的具体安排主要由市场来确定，规划要为市场发挥作用留有空间。要在提高科学性的同时，进一步完善城市规划法制，强化城市规划监督，切实维护其权威性、严肃性。 （二）关于部里近期正在做的几项工作 组织和指导地方修编城市总体规划是建设部重要职能，也是国务院要求建设部今年必须认真抓好的一项重要工作。 1、正在修订《城市规划编制办法》。现行的《城市规划编制办法》由于起草时历史背景的限制，还不适应市场经济体制下市场对资源配置的基础作用，不适应促进区域和城乡统筹协调发展，公共政策的属性有待进一步增强。我们正在修订《城市规划编制办法》。总体思路是，在明确城市总体规划定位的前提下，认真研究中央事权与地方事权在城市总体规划内容中的具体体现，使城市总体规划内容既要符合市场经济规律，又要适应行政管理的要求，突出对资源环境利用与保护内容。 科学地预测城市人口规模对于城市总体规划修编十分重要，在研究的基础上我们正在制订《城市人口规模预测办法》。同时也正对《城市规划基本术语标准》进行研究修订，重点对城市规划、城市总体规划等概念和内涵进行明确界定，使大家有一个共同的准则。 2、正在组织编制全国城镇体系规划纲要。近几年，省域城镇体系规划的编制已经陆续完成，但全国城镇体系规划纲要编制滞后。为落实国家经济和社会发展战略目标，我们正在组织编制全国城镇体系规划纲要，注意与国民经济和社会发展“十一五”规划和全国土地利用总体规划互相协调、互相衔接。主要任务是，重点明确国家有关城镇化发展的战略目标，根据我国人口、资源、环境条件以及国家经济社会发展需要，协调省域城镇体系规划，确定空间发展目标，明确城市、全国重点镇空间布局要求，引导建立合理的城镇体系，指导完善省域城镇体系规划、重点区域城镇体系规划、中心城市总体规划修编。 3、组织抓好城市总体规划修编试点。当前开展的城市总体规划修编，是在规划编制内容与方法进行调整完善前提下进行的，核心是认真贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求。在具体操作层面我们的经验还不多。要重点抓好总体规划到期城市和天津等城市总体规划修编和审核工作，为指导其它城市的总体规划规划修编提供经验。 4、建立健全规划监督制度。在继续抓好四川等省城市规划督察员试点、贵州省规划管理体制改革试点工作经验的基础上，全面加以推广。会同监察部开展城市规划效能监察。按照中编委批准要求组建建设部稽查办，履行城市规划监督职能，进一步探索完善监督机制。 这里还要再强调一下，我们还要继续认真做好稳定房价的工作，促进房地产市场健康发展；加强城镇房屋拆迁管理，维护老百姓的切身利益和社会稳定；继续抓好清理建设领域拖欠工程款和农民工工资支付的监管工作，确保今年目标的实现。 同志们，城市发展需要科学的规划引导，我们一定要统一思想，开拓创新，努力搞好城市总体规划修编工作，为促进城市持续健康发展，构建社会主义和谐社会做出新贡献。 |
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