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王红军：历史文化遗产上的公众利益—有感于划船俱乐部即将拆除

2009-6-26 00:00| 发布者: ccbuild| 查看: 441| 评论: 0

摘要: 相关内容：上海外滩源历史建筑再遇危机——坚决反对拆除百年老楼“划船俱乐部” 外滩百年建筑“划船俱乐部”今被拆除一座120年历史的建筑的拆除——上海外滩源新天安堂近日一直藏身于书斋， ...

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上海外滩源历史建筑再遇危机——坚决反对拆除百年老楼“划船俱乐部”

外滩百年建筑“划船俱乐部”今被拆除

一座120年历史的建筑的拆除——上海外滩源新天安堂

近日一直藏身于书斋，很少听闻时事，昨日偶然得知外滩划船俱乐部即将拆除的消息，震惊之余，颇多感慨。

划船俱乐部之历史，以及其对于外滩，对于苏州河，对于这座城市的意义在此已无庸多言。学界对此已作了大量工作，一些媒体也进行了呼吁。在此，仅就自己所想谈几点看法：

一、划船俱乐部的拆除是否符合公共利益？
众所周知，建筑遗产除了其产权属性之外，还由于其蕴藏的历史人文价值而带有某种全民性，应成为全民享有的文化财产，因此建筑遗产的保护符合社会的公共利益（public benefit）。当代各国宪法中大都规定权利之行使不应有损于公共利益，这也成为各国进行历史遗产保护的法律基础。

政府之公权力来自与公众的权利契约，其行使需以公共利益为限。据说划船俱乐部的拆除是为城市绿化，那么，在外滩源这样一个环境中，保留历史遗产和建造绿地哪一个更为符合公共利益？建造绿地固然合于公益，但建筑遗产百年凝聚之价值恐怕要远大于一块几百平米的绿地。绿地仍可再建，古迹不能复生，况且个人认为划船俱乐部的保留不但无损于外滩源的整体景观，而且会成为其园中一景，正如今日陆家嘴绿地中的陈宅。

在当前世博工程全面开展之际，若政府管理部门在紧张的城市建设中仍能着眼长远，以公益为重，则不但体现了执政水平，也符合“城市，让生活更美好”的主题。

二、公众是否享有程序权利？
按照《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》第7、第10条的规定，由上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑专家委员会负责优秀历史建筑的认定、调整和撤销等有关事项的评审，并报市人民政府批准确定，政府在批准确定前，向社会公开征求意见。同时第13条规定了历史建筑的预保护措施：“城市建设中发现有保护价值而尚未确定为优秀历史建筑的建筑，经市规划部门和市房屋土地管理部门初步确认后，可以参照本条例的有关规定采取先予保护的措施，再按照本条例第十条规定的程序报批列为优秀历史建筑。”这一先予保护的制度也是《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》的亮点之一，如今，国内很多城市也借鉴上海的这一制度，建立了类似的预保护机制。

早在2008年11月13日，上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑专家委员会即对划船俱乐部进行了评估，肯定了该建筑的历史价值，并在会议纪要中明确提出“建议保留”。据此意见，12月31日，上海市文物管理委员会向市住房保障和房屋管理局发函，建议根据《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》第9、10、13条规定，对“划船俱乐部”建筑采取先予保护的措施，并按法定程序确定具体保护办法。

然而，近日突然要拆除这一建筑，是否经过法定程序？首先，依据《条例》，专家委员会已形成了“建议保留”的论证结果，经上海市人民政府批准备案后即可确定为保护建筑，且应当在批准确定前将结果进行公示。那市政府批准结果如何？如不列入保护名单，是否已经公示？其次，作为文物主管单位的市文管会向市房管局发出公文，事实上已经进入了先予保护的程序，房管局对此如何确认？如果在没有明确意见的情况下就进入拆除程序，那么“先予保护”制度的意义又何在？最后，那在整个过程中，公众是否拥有相应的程序权利，如何行使他们的监督职责？

我国在行政和司法等领域，向来存在着“重实体、轻程序”的传统。事实上，程序不仅具有基本的工具意义，更为重要的是，它还具有自身的价值判断。正如约翰•罗尔斯所言，“程序正义决定结果正义”。因此，公权力行使的过程中，正当合理的程序必不可少，在建筑遗产登录的过程中，公众作为建筑遗产的享有者，应当有相应的程序权利。依据我国相关行政法律，在建筑遗产登录以及拆除过程中，不仅应当给予相关利益者陈述意见、公开听证的权利，还应对社会进行公示，保障公众的知情权。公众在缺乏程序权利的情况下，难以对公权力形成限制，易造成“权大于法”的结果。

三、非直接利益相关者在建筑遗产上拥有何种权利？
随着历史遗产保护的理念逐渐为公众所接受，以及公民文化自觉意识的增加，在历史文化遗产保护中，除了直接利益相关人（例如所有人）外、有越来越多的非利益相关者参与其中，如专家学者、民间组织以及热心市民等等，这些第三方力量的参与无疑有助于保护历史遗产，引导民众的文化意识。

但在目前的历史文化遗产保护中，非利益相关者的参与多仅限于诉诸媒体，而无法获得行政或法律上的救济。因此，有必要探讨一下公众在历史文化遗产上究竟有何种权利。

虽然历史文化遗产应当是全民所享有的文化财产，但按照我国目前法律的解释，非法律上的直接利益相关者在建筑遗产上的权利仅仅是一种“反射利益”，而非类似所有权或用益权这样的实体权利，因此无法获得法律的保护。例如，城市中的一处绿地，公民享有利益，但由于既不是所有人，也不是承租人，因此，当该绿地被拆除时，公民即使遭受利益损失，但却没有相关的法律救济途径。正如当年舟山政府公然违反《文物法》，拆毁定海古城时，包括文物工作者、专家学者、地方民众等对此均无能为力，最终只能由几户被拆房屋业主提起诉讼。（舟山市中级人民法院没有受理此案。后原告又把诉状拿到定海区法院申请立案，法院最终受理了此案，却经简单审理便随即宣判原告败诉。）

当前，随着现代法制的发展，国际上有将这种“反射利益”解释为一种实体权利的趋势。例如美国等国家就已建立了较为完善的公益诉讼制度（美国称为“公民诉讼”），以保护公民权利，形成对公权力的监督。由于历史文化遗产具有数量稀少、价值高且不可再生等特点，特别是我国当前地方分权的经济发展模式对城市历史文化遗产的破坏极大，因此，笔者认为有必要对公民在历史遗产上的权利进行确权，赋予热心公益，保护历史文化遗产者以法律救济途径。当历史文化遗产遭到公权力的破坏时，除直接利益相关人之外，专家学者、民间组织等第三方力量可以就此提起行政复议或直接提起行政诉讼。以达到社会监督的目的，促进我国历史文化遗产保护的发展。