城乡规划由政府决定有悖宪法

行政部门无权决定城乡规划这一重大事项，说“地方制定城乡规划属于政府职责”是没有宪法法律根据的 　　现行城市规划法规定：“城市人民政府和县级人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体规划前，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意。”正在提交十届全国人大常委会第29次会议审议的城乡规划法修订草案规定：地方政府在将城乡规划报上级政府审批前，应先提请本级人大或其常委会审议，听取意见，并将审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。这就是说，我国城市总体规划的制定是由本级人民政府编制，本级人大或常委会行使现行同意权，最后由上一级行政机关审批决定。 　　这是一种什么体制？它与我国宪法规定的人民代表大会体制是相悖的。一个地方的城乡规划属于什么性质的东西，是我们决定这一问题时必须明确的。城乡规划性质上是地方经济建设中的重大事项，在我国宪法规定的政府职能中，它属于政府管理职能中的“城乡建设”事项。在国外制定城乡规划是一种特别的专门法，由议会通过的。从性质上讲，它就是法律或法律性质的东西，本应当由本级人民代表大会来决定批准。如果在我国有人不认为它是一个法律，或者是一个行政法规、行政决定或命令，那也是由政府自行决定，也用不着本级人大或者人大常委会去进行“审查同意”。人大的“审查同意”是个什么权力？在我国的宪法和有关组织中都找不到根据。 　　问题的严重性在于，该法律剥夺了本级人大对本地方的城乡规划这一重大事项的决定权力。宪法第99条规定，地方各级人民代表大会在本行政区域内，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。宪法第104条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。城市规划法和正在审议的该法修订草案显然违背这两条宪法规定。这种由上级行政机关再审批下级人民代表大会审议决定的体制与我国人民代表大会制度是相抵触的。我国的人民代表大会是国家的权力机关，它代表人民的意志和利益，讨论决定本地方重大事项，上级行政机关无权再审批或否决人民代表大会作出的决定。如果说城乡规划是特别重要的，它涉及全局性，需要更权威的、更严格审查批准的话，也应由上一级人民政府报送它的同级人大常委会审批；或者说由本级政府编制制定的城乡规划先报上一级政府审批后，再报本级人大常委会审查批准。这样才符合我们国家的人民代表大会体制。 　　由于我国实行中央集权式体制，现行制度中也有一些由下级人大及其常委会决定的东西需报上一级批准决定的事，如省会所在地的市和较大市制定的地方性法规，需报省级人大常委会批准，但不是报上级政府批准。又如下一级检察院检察长的任命，也是由本级人大常委会决定任命后再报上一级人大常委会批准，也没有说报上一级检察院批准的。这是说，在我国的法律中，没有由下一级人大或者它的常委会决定了的事再报上级政府审批的制度。在对地方性法规的处理上，我国的立法法也遵循了人民代表大会制度的基本原理，立法法第86条第（二）项规定，当地方性法规与部门规章相冲突，如果国务院认为地方性法规不适当，应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。就是说国务院没有权力决定地方人大制定的地方性法规无效。涉及地方国家权力机关的立法的有效性，只能由国家最高权力机关决定。这是因为有一个基本的宪法原理：就是行政机关无权否决人民代表机关的法律或决定，这是由行政机关在宪法上属于国家权力机关的执行的性质决定的。如果按照现行城乡规划法草案安排的制度，就会出现上级人民政府否决下级人大或常委会审批的城市规划的情况，这与上述宪法原理，与宪法和人民代表大会制度相悖。　 　　据报道：有关立法机关研究认为，“制定城乡规划属于政府职责，应由政府组织编制并报上级政府审批；同时，为了增强规划制定的民主性、科学性，适应地方人大常委会对规划编制和实施工作进行监督的需要，地方政府在将有关规划报上级政府审批前，应先提请本级人大或其常委会审议听取意见。”这里认为“制定城乡规划属于政府职责”，所以应由上级政府审批，本级人大只能发表意见。我认为这种观点没有法律依据。宪法第89条第（六）项规定，国务院的职责是“领导和管理经济工作和城乡建设”。地方人大和政府组织法第59条第（五）项规定，地方人民政府的职权是，“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业”。这里无论是国务院的“领导和管理城乡建设”，还是地方政府的“管理城乡建设”，都是讲在人大的立法或决定下进行领导或管理，（宪法中涉及政府职权时说到的“管理”，都是指政府应依法和依人大决定所进行的“管理”，而不是指政府有独立的决定权）。可见，宪法和组织法都没有城乡建设事项是必须由政府决定的意思。联系宪法第99条和第104条，地方各级人大及常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项的规定，都非常明确地表明，行政部门无权决定城乡规划这一重大事项，说“地方制定城乡规划属于政府职责”是没有宪法法律根据的。 　　建议立法机关依据宪法，认真慎重研究城乡规划法的制定体制问题。 　　（作者为中国政法大学教授）