成都统一规划体制机制先变统筹城乡配套改革

　　其实早从2003年开始，“统推”就成为成都市干部群众中的一个流行语，“统推”即“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化”的简称，从这一年的10月开始，成都市大胆进行“统推”实践，在全市实行了以推进城乡一体化为核心、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障的城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略，在经济、社会、文化、政治和党的建设等各个方面都进行了探索。

　　自被确立为统筹城乡综合配套改革试验区三个月以来，成都市组织专家学者紧锣密鼓地开展了新一轮的深化改革方案设计，新的方案有望在今年年底即提交国家发改委，上报国务院审批。

　　四川省委书记杜青林对成都市以规划为引领、以产业为支撑、以创新为动力、以县域为载体、以民生为根本的统筹城乡发展给予了肯定。9月3日，在成都召开的全省统筹城乡综合配套改革试点工作汇报会上，他提出要一靠市场，二靠改革，三靠科学，四靠政策，深入推进统筹城乡综合配套改革试点工作。

　　成都的实践取得了哪些成果，成都人正在思考什么问题？8月底，记者来到成都市，切身感受了这里的变化。

　　统一规划体制机制先变

　　进行城乡统筹发展，是先选一两个地方试点展开，还是从一开始就进行全面推进？成都市选择了后者。

　　成都市委市政府一班人认为，解决长期以来体制分割带来的“三农”问题顽症，就是要按照科学发展观的要求，彻底打破过去城乡“分而治之”的规划和行政管理机构，从发展理念到推动发展的具体政策和措施全面进行调整，成都已经具备了全面推进的条件。

　　位于天府之国核心的成都，具有典型的大都市带大农村的特点。总面积1.24万平方公里，下辖9区4市6县，主城区呈扇形分布，都同时具有城市和农村，2003年底，成都市1100多万人口中有658万农业人口，城乡人均收入比例为3.2∶1,这一年，成都市的人均GDP超过了1000美元，进入了国际惯例的城市化进程加快发展最佳机遇期。与此同时，与全国其他地方一样，城乡分治的格局也涵盖了成都包括行政管理方式、道路交通、园林绿化、教育卫生、社会保障等各个领域，几乎所有的公共产品和资源要素都按两套规则分配管理。

　　成都市开始采取一系列措施尝试建立城乡一体的新型管理体制和机制，进行财政体制改革、乡镇综合改革、乡镇行政区划调整和并村并组建社区等。

　　2004年8月，原市委农工办、市农牧局和农机局首当其冲，被合并为成都市农业委员会，被称为大农委，其职能就是推进城乡一体化工作，成都市推进城乡一体化工作领导小组办公室就设在此。

　　2005年2月，撤销原水利局，原来分属几个部门管的河流水利设施，集中到市水务局，“城乡分割、多龙管水”改为“一龙治水”。之后，负责农村交通的市交通局和负责市内公交系统的市政公用局中的相关职能机构重新整合为交通委员会。市林业和园林管理局合并为林业园林局。

　　针对成都实际，成都市委市政府对全市进行了全新的发展规划。2003年，成都重新修编土地利用总体规划，将中心城区和所有乡村都纳入其中。除推进城乡规划一体化之外，2004年成都市还提出了推进城乡产业布局一体化、推进城乡就业和社会保障制度一体化、推进城乡基础设施建设一体化、推进城乡社会事业发展一体化、推进城乡政策措施一体化等五个一体化要求并开始强力推行。

　　统筹城乡发展，政府职能是关键。2003年开始，成都自上而下、先政府机关后党群机关，开始推行规范化服务型政府建设。通过七次精简，减少了原行政审批事项的66%，并在每个区（市）县都建立了政务服务中心，现在走在成都城乡，随处可以看到便民服务大厅和服务代办点，居民在家门口就可以办完要办的事项。

　　因为直接面对群众的事情越来越多了，干部们感受最深的，就是越来越忙碌，而且，由于建立了群众参与的监督机制，重要事项都要公示、进行民主投票才能通过执行，工作压力也越来越大。服务型政府在成都已经初步形成。

　　2004年，成都在全国率先提出“实行一元化户籍制度”，将全市户籍人口统一登记为居民户口，2006年则进一步改革了城镇户口迁移政策，规定农民在城镇具有合法固定住所或在城镇租房即可入户，由此彻底打破了农村人口向城市流动的制度藩篱。

　　城乡之间普遍存在的社会保障制度不均衡也是成都市改革的重点，他们在健全完善城镇居民社会保险制度的同时，建立了针对征地农转非人员、非城镇户籍从业人员的专门保险制度，完善了农民养老保险制度、新型农村合作医疗制度、农民低保制度和城乡一体的社会救助体系，到2006年基本实现了城乡社会保险制度全覆盖。

　　这场几乎没有外力作用，被称为“自费改革”的“统推”实践不断改变着成都市的发展，改变着政府的作风，改变着城乡的发展格局。

　　分类推进三圈层各具特色

　　8月26日，记者来到位于锦江区的三圣街道，只见座座房屋白墙青瓦，掩映在花团锦簇之间，街道干净整洁，处处洋溢着悠然自得的气氛，仿佛步入了一座花园，而这里，也确实刚刚于2006年被国家旅游局确定为AAAA级旅游区。这里的发展，靠的是锦江区委区政府的着力打造。

　　三圣街道一直具有种植鲜花蔬菜的传统，锦江区根据五个村子的不同特色，打造了花乡农居、幸福梅林、江家菜地、东篱菊园、荷塘月色“五朵金花”。其中，“花乡农居”以发展小盆、鲜切花和旅游产业为主；“幸福梅林”围绕梅花文化和梅花产业链，发展旅游观光产业；“江家菜地”以市民认种的方式，把传统种植业变为体验式休闲产业，实现城乡互动；“东篱菊园”突出菊花的多种类和菊园的大规模，形成了“环境、人文、菊韵、花海”的交融；“荷塘月色”有千亩荷塘，引进著名画家，建了24幢画家楼，还吸引了30多位自由画家，把这里建成了名气初成的艺术村。

　　依托“五朵金花”构建的经营、就业、保障平台，农民收入由单一的农作物种植变为多渠道增收，锦江区全区农民人均纯收入由2002年的3543元增长到2006年的7228元，增幅达104%。

　　这一切，是在没有拆迁一户农民，让农民不失地、不失业、不失利就地转化的情况下做到的。

　　锦江区，属于成都市规划的第一圈层。

　　根据发展水平的不同，成都把锦江、青羊等五城区及高新区定为第一圈层，温江、双流、郫县等6个近中郊区县定为第二圈层，都江堰、邛崃等8个远郊区定为第三个圈层进行分类推进。

　　第一层圈的区（市）县由于自身经济实力较强，城市化率已达到85%，2003年的农民人均纯收入达到4449元，超出成都市农民平均水平794元，又具有离城市中心近的地源优势，所以，主要目标确定为要加快城市化进程，率先实现城乡一体化。

　　同样位于第一圈层的青羊区，在全区实行了均衡建设。青羊区城乡一体化工作局副局长吴伟告诉记者，青羊区投入2.2亿元完成了所有涉农地区卫生服务站点、中心的标准化改造，打造了“十五分钟健康圈”，让农民看得起病、看得好病。对所有的城乡农村学校都完成了标准化改造，实行义务教育全免费，中小学资源向农民开放，农民工子弟与其他学校待遇相同等措施，打造了“半小时入学圈”。4年来投入了7亿元，实现均衡教育、均衡卫生、社会保障、充分就业、社会救助五个满覆盖，完善了社会事业。

　　经济实力稍逊于第一圈层的温江、双流、郫县等6个区（市）县则被确立为第二圈层。他们在统筹城乡中被确定的任务是要主动融入中心城市，加快城乡一体化进程。

　　为此，处于第二圈层的区县积极开始想办法提升自己的城市化水平。

　　自2003年开始，位于第二圈层的双流县，针对自身城乡发展不平衡，产业基础薄弱的实际，立足城乡统筹，率先提出并实践了“三个集中”，即在推进城乡一体化进程中，工业向集中发展区集中，走新型工业化道路；土地向规模经营集中，加快现代农业发展；农民向城镇集中，走新型城市化道路。经过“三个集中”的发展，到2006年，双流县农民人均纯收入达到5227元，比2003年增加1450元，城乡居民收入比缩小为2.4∶1。

　　双流的“三个集中”被敏锐的成都市委市政府捕捉到，并向全市推广。四川省委常委、成都市委书记李春城把“三个集中”称为“连环套”，即首先是工业集中发展，进而带动“三产”和房地产业发展，有了这个基础，通过城市经营的办法，筹集拆迁安置的费用、提供就业岗位，实现农村劳动力转移，就是农民的集中，是第二个环节。接下来，在农民自愿的情况下，通过土地流转的办法，在原来的农村地区实现土地规模经营，就是土地的集中，从而实现现代农业、现代农村和现代农民。

　　随着经济的发展和统筹城乡的推进，越来越多的农民离开土地进入城市，他们的长期就业和生活是一个焦点问题。处于第二圈层的温江区公平街道就是一个失地农民的集中安置区。

　　公平街道党工委副书记陈义林向记者介绍说，惠民社区针对社区内失地农民就业问题，专门成立了社区劳动保障站，对社区居民进行引导性培训、技能培训和创业培训。他们还在社区周边引进科研院所和现代农业、生物高新企业，以项目建设开发就业岗位，提供了就业岗位上千个，目前，惠民社区的就业率已达到95%，“5060”人员参保率达到95%以上，社区居民人均年收入达到6000元以上。

　　通过推进“三个集中”，至2006年底，成都市116个规模小布局散的工业开发区调整为20个工业集中发展区，入驻的规模以上企业1105个。全市规划600个农村新型社区，27万农民住进了城镇和农村新型社区。土地实施规模经营达153.8万亩，十大特色优势产业对农业产值的贡献率提高到71%。

　　对于第一和第二圈层的区（市）县来说，“三个集中”发挥出了巨大的作用，而对于经济基础较差的第三圈层怎么办？

　　位于成都第三圈层的都江堰、彭州、邛崃等区县，农民人均收入在2003年是3386元，低于全市平均水平269元，城市化率仅为17%，中心城区的辐射力、吸纳力明显减弱，大多数农村还是以传统农业为主，成都的227个贫困村，主要都分布在第三圈层。在这样的地方，难以再去照做“三个集中”。

　　为此，成都市在这些地区主要实行了以发展现代农业、建设社会主义新农村为主旨的“三大重点工程”，即农业产业化经营工程、农村发展环境建设工程和农村扶贫开发工程。

　　邛崃市固驿镇仁寿村在发展现代农业中，引进了大型农业产业化龙头企业文君米业，以资金、装备入股70%，村集体以技术、无形资产入股30%共同成立了国田生态农业有限公司，以整村出租的方式流转土地4602亩，不改变土地所有权，不改变土地性质，不改变土地用途，农民在土地流转后还可以继续在企业务农，这被当地农民称为“种自己的田，拿别人的钱”。

　　邛崃市农发局局长陈汉云告诉记者，在仁寿村，农民自己耕作土地时，3年的平均亩产量为418.6公斤，由公司进行规模化经营后亩产量为467.5公斤，而公司进行强化载培的地块亩产量则达到762.9公斤，公司的介入方便了农业与科研单位的合作，大大提高了土地效益。

　　在邛崃市羊安镇汤营村，镇党委副书记邓廷华向记者介绍了与固驿镇不同的一种做法，即由邛崃市注入100万元入股金，成立国有独资公司新农公司，入股农户506户，集中了汤营村40%的土地1060亩进行经营，农民收入由保底收入、股红收入和务工收入三部分组成，合计每亩每年收入3000元左右。

　　新机遇带来新挑战

　　4年来，成都以大胆的实践和创新进行统筹城乡发展，奠定了试验区的基础，作为试验区，国家允许的是“先行、先试、先改”，而在税收、项目、资金等方面目前还并没有相关的倾斜政策，“试验”还是“自费”的，但试验的要求却不低。

　　国家给试验区提出的目标是要基本建立改变城乡二元结构、统筹城乡的体制机制，基本形成促进社会和谐的社会体制，走出一条适合中西部地区特点的科学发展道路。为全国积累经验，提供示范。

　　那么，在原有的基础上，成都还面临着什么样的问题，将在哪些方面寻求进一步的突破？

　　成都市农委副主任秦代红对此进行了分析，他对记者说，成都这4年来取得了一些成绩，但统筹城乡发展是一项综合系统工程，还有一些深层次的矛盾有待解决。

　　首先是钱从哪里来的问题。主要是如何进一步优化投资结构，吸引社会投资进行统筹城乡发展，特别是远郊区县，资金问题还比较突出。

　　其二，公共财政的作用还没有得到完全体现，在GDP水平不断提高的情况下，财政资金应该如何更好地支持城乡一体化的发展，是今后面临的重大课题。

　　第三，农村弱势群体和地区也应分享改革成果，基础设施和社会保障体系的建立还要进一步使他们受益。

　　第四，农村基层管理体制，特别是村一级基层政权的建设还有待改进，成都市已经对乡镇党委书记、村党支部书记实行了公推直选和差额直选，还需要进一步优化基层政权职能，在农村公共管理和社会化服务方面也要进一步向城市学习。

　　被确立为试验区后，成都统筹城乡发展改革进入新阶段，为更好地进行下一步的工作，加大试验区建设力度，破解深层次难题，成都市组建了成都市统筹城乡发展委员会，原有的推进城乡一体化工作领导小组办公室重新设置，并于8月31日正式确定了主要班子人选。

　　成都4年来进行“统推”实践的很多做法都取得了很好的成效，有很多做法和经验需要总结，以给其他地区提供经验。但是，作为一个拥有1000多万人口的西部特大城市，成都具有很多城市无法比拟和替代的特点与地位，它的经验拿到别的城市是否适用？需要做哪些调整？都是需要进一步思考的问题。甚至，在试验区中可能出现的不成功的做法，也需要加以总结，以便给其他即将推进城乡统筹发展的地区以警示。

　　试验区的下一步发展需要更加大胆与谨慎的实践，而如何使这些实践能够为全国统筹城乡的发展提供更多的经验方法，则是对成都、乃至四川的挑战。