《珠海市城市规划条例》要点解读：规划建设独一无二的特色珠海

今天，珠海迎来了前所未有的机遇，经济活跃和新一轮的城市建设势将带来大量的项目。以市民关心并热切盼望早日实施的“１３５”行动计划为例，据不完全统计，要实现“一年见美、三年变优、五年显特”的规划目标，仅规划部门就有共计１７８项各类规划、研究、设计项目需要陆续提前“出炉”，涉及包括《珠海２０３０城市空间发展策略规划》在内的一系列战略指导性城市规划以及分区规划、专项规划、３０项控制性详细规划、５０多个建设项目研究以及２０个建设社会主义新农村试点村镇建设规划等等。 　　 城市规划是一门多学科的科学、是一种公共政策、还是一项社会活动。在向市场经济转型过程中，城市规划已成为城市政府安排整个城市的生活和经济活动的公共政策和公共管理手段，要求公平、公开、公正地进行审批。因此，建立制度，依法行政，减少规划审批和实施管理中的自由裁量权成为一种必然。《珠海市城市规划条例》（以下简称条例）就是在这样的大环境下修订完成的。 　　 条例在内容与重点上令人耳目一新：更多关注基础设施和公共服务，更多地关注民生和居民生活质量的提高，更多地重视公众参与和全方位监督。以下本报就《条例》中的重点内容进行解读。 关键词 规划的审批权、调整权和执行权适度分离 　? 条例摘要?：第六条 市人民政府（以下简称市政府）负责组织编制和组织实施本市城市规划。本市实行城市规划委员会审议制度。珠海市城市规划委员会（以下简称市规划委员会）是市政府进行城市规划决策的议事机构。 　　解读：在城市规划制度建设方面实行城市规划委员会审议制度、公众参与和信息公开等制度、变更规划须经法定程序制度和监督检查制度。 　　实行城市规划委员会审议制度是条例修订时参照《广东省城市控制性详细规划管理条例》增加的重要内容。城市规划委员会的委员组成不仅包括政府和职能部门的代表，还包括专家和市民代表，其中专家、公众代表人数应当超过全体成员半数以上。因此城市规划委员会审议制度客观上提高了规划决策过程的广泛性参与，而非仅仅由城市规划行政主管部门和城市政府独立决定的。条例在城市规划制度方面实现了规划的审批权、调整权和执行权适度分离，提高了城市规划决策、执行、监督过程的民主性和科学性。 关键词 加强人大监督力度 　?条例摘要?：条例第十条 城市总体规划及其调整、近期建设规划应当经市人民代表大会常务委员会审查同意。 　　市政府应当每年向市人民代表大会或者其常务委员会报告城市规划的制定、实施以及对城市规划实施的监督检查情况。 　　市政府应当将对经济发展、环境和自然资源保护有较大影响的建设项目的规划选址和严格控制建设地带安排建设项目的情况依法向市人民代表大会常务委员会报告，市人民代表大会常务委员会可以提出意见或者做出决议。 　　第二十九条 本市有纪念性、标志性、位置显著和对城市景观影响较大的建筑物需拆建或者改造的，应当广泛征求公众意见，必要时应当召开听证会，并做出可行性论证，经市规划委员会审查通过，报市政府批准。市政府批准前应当向市人民代表大会常务委员会做出专项报告。 　　解读：依法向市人大常委会报告制度，是此次修订后的新《条例》一个亮点，它较好地解决了对有关重大规划建设事项的运作实施有效监督的问题。 　　城市规划要一成不变不太可能，但以前的规划随意性很强，执行起来弹性很大，经常会引发种种争议。很多时候，由于政府机构各自有各自的部门利益，很难在大局上权衡利弊，而人大在看待规划时能够更公平、合理。规划听取人大的意见，可以增加更多的民主渠道，减少可能出现的规划失误，以免造成无法挽回的历史遗憾。从人大对政府的监督工作来看，这种事前的介入监督比起事后的监督来，效果往往要好得多。而且人大作为权利机关通过的文件，政府部门必须要按照执行，如果不执行的话，人大也同样可以进行追究，有必要时甚至实行弹劾、罢免等程序。 　　１９９８年实施的《珠海市城市规划条例》（以下简称９８条例）中只有编制城市总体规划时和总体规划的重大变更才需要经珠海市人大常务委员会审议。在规划实施管理中常常感到规划柔性有余，而刚性不足。而现在，向人大审议的内容从“总体规划”到“较大影响的建设项目”，范围显然扩大了很多。单从形式上看，就必须要经过人大权力机关这一道“关”，经过人大审议通过的规划文件，才是“具有一定法律效力的文件”，它的刚性显然要超过政府文件。一旦人大通过的规划文件需要修改，仍然必须经过人大再次审议，不能由任何个人或单位随意更改。人大审议规划是人民权利的表现，城市的建设规划一旦经过人大权力部门的审议，虽然还称不上是法律法规，但它具有了相应的法律效力。在我们国家，人民代表大会是最高权力机关，通过人大审议的规划内容，意味着它得到了广大人民代表的认可，由人大审议规划内容，代表了人民实行自己的权利。从另一方面看，政府在制定了相关建设规划后，递交人大进行审议，也是为了让规划得到更大的合法性。 关键词 关注民生——城市规划的公众参与 　?条例摘要?：条例第十一条 市规划主管部门应当建立公众意见公开征集、反馈制度，保证渠道畅通无阻。鼓励市民对城市规划编制提出建议，对城市规划实施进行监督，对违反城市规划的行为进行检举和控告，有重大贡献的，应当予以奖励。 　　第二十九条 本市有纪念性、标志性、位置显著和对城市景观影响较大的建筑物需拆建或者改造的，应当广泛征求公众意见，必要时应当召开听证会。第五十三条规定城市规划经批准后要公告。任何单位或者个人可以按规定查阅规划档案，但法律、法规规定需要保密的除外。 　　解读：受长期计划经济的影响，城市规划常常局限于政府部门与专家之间的交流，公众参与十分有限。城市规划听起来似乎和专家更近，离百姓远了些。为彻底改善这种被动局面，《条例》明确规定了城市规划必须向社会公示及听取公众意见的形式和内容，让公众享有知晓规划和参与规划的权利。与旧条例相比，新条例很大的一个看点是更加关注民生，更加以人为本。条例明确了城市规划的“定位”，是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。接连出现的“公”字，无论是“公平”还是“公共”、“公众”，无不显示，城市规划是和我们每个人息息相关的政策。这种“相关”表现在许多方面。 　　在规划的制定程序中强化公众参与，保障市民参与权、知情权、举报权。本来政府是代表老百姓的，但是现在政府也有了自身的利益，所以就有了很多的形象工程，标志性工程。另外在市场经济的条件下，投资的主体多元化了，政府、私人、非公有制经济都可以进行投资，利益多元化以后，怎么达成共识？并不表示政府就一定是有道理的，所以要强化公众参与。 　　百姓的需要也要体现在城市规划条例之中。条例要求遵循社会公平和以人为本的原则，保障社会公共利益，改善人民生活环境；遵循政务公开的原则，保障公民依法参与城市规划与管理的权利。从规划编制到规划实施的整个过程中，公众的意见都有望得到充分的尊重。 　　对涉及公共安全和公众利益等方面的内容，条例更是要划定“红线”，把这些内容确定为必须严格执行的强制性内容。如基本农田保护区、文化、教育、卫生、体育等方面主要公共服务设施的布局，沿海、沿河、海岛及山体的保护范围等。 关键词 建设项目不得占山填海 　?条例摘要?：条例第二十八条 严格控制填海和改变自然岸线，江、河、海等规划确定的岸线以外水域，不得围垦，景观性滨水岸线外的水域禁止养殖。陆域沿河纵深八十米到两百米，沿海纵深一百二十米到三百米范围内，应当用作园林绿化和市政道路建设用地，其间严禁兴建非公共用途的建筑物、构筑物。山系和各个独立的山体应当受到保护。陆地海拔二十五米等高线以上的山体严禁兴建非公共用途的建筑物、构筑物；陆地山体海拔二十五米等高线以下向外延至二百米以内严格控制兴建高层建筑，防止阻挡山体风光。 　　解读：条例多处提到对山体、江河、海洋、海岛等自然资源及人文景观的保护。为了充分体现珠海海滨城市的风貌特色，创造良好的城市环境，条例规定在城市设计和建设中，要充分利用山水相间、陆岛相望的自然条件，突出以水为中心的海滨城市的景观特色，严格控制建筑密度，适当控制高层建筑，防止阻挡江、河、海、山的自然景观。这些都是条例体现科学发展观，重视自然资源和环境保护方面的内容。 　　新条例继承了９８条例的精髓，并结合实际稍作修改。如在９８条例“海拔二十五米等高线以上”后加上“山体”二字。因为珠海部分地区整体地势高于海拔二十五米等高线，而这些地区除山体需保护外，有些平整的土地是可以利用的。又如９８条例“第四十五条：堤岸陆域沿河纵深６０米和沿海纵深８０至１００米范围内，禁止兴建任何建筑物、构筑物，主要用作绿化园林建设。”条例修订时还扩大了保护范围。 关键词 强调城市设计的重要性 　?条例摘要?：条例第五十一条 城市规划编制的各阶段应当进行城市设计研究。第五十二条 城市重点地段应当单独进行城市设计。 　　解读：城市有如一本历史的读物，记载着人类社会的一切内容符号，在这些跳跃着各种人文理想的符号中，有一个城市的语法将其贯穿起来，这就是城市设计。它以具象的建筑，代表了人类的精神界面、历史内涵，反映着城市的直观印象。 　　但是，珠海近年来遭遇了“有建筑无空间，有单体无群体，有道路无街区，有空地无环境。”的尴尬。之所以出现这样问题，是珠海忽略了城市建设中很重要的一项内容：城市设计，至少是在这方面做得还不够好。 　　城市设计是有关公共领域的物质形体设计，甚至可以说，它设计的是从窗户朝外所看到的一切。 城市设计不等同于城市规划，比城市规划更细致、更具体；其关注的是人与城市整体环境的关系和城市空间的营造，内容具体而细致，具有较多的文化和审美含义，而环境效益是城市设计的主要目标。从城市规划到城市设计到单体建筑的设计，应该是和谐、统一的，这涉及到不同部门不同的人，不但需要规划师、城市设计师，还要政府、开发商、建筑师的共同努力。本次条例修订过程中，突出了城市设计的部分条款。 　　珠海市规划局目前正在抓紧时间进行一系列城市设计如：《中心城区整体城市设计》、《东澳岛城市设计》、《广珠铁路雷珠站城市设计》、《唐家湾整体城市设计》、《香洲北堤码头城市设计》、《黄杨河一河两岸》、《港湾大道》、《国贸城市中心广场》等城市设计。其中，《前山河一河两岸城市设计》从建筑方案设计到施工图设计都由珠海市规划局委托，保证最终出来的效果“原汁原味”不走样。 关键词 住宅建筑面积每一百平方米设一个停车位 　?条例摘要?：第三十五条 新建居民住宅建筑面积每一百平方米应当有一个车位。 　　解读：国家技术规范中没有对普通住宅的停车位指标作出明确规定，考虑到珠海市机动车数量增长的实际情况，为规范居住小区停车秩序，保障居住小区内各方合法权益，此次按照较高标准制定了停车位指标。珠海早期建设的不少小区，都因停车位不足而出现占道停车、占绿停车等问题，今后这种情况将不复存在。 关键词 部分建成的住宅小区不得提高开发强度 　?条例摘要?：条例第六十六条 在统一规划分期实施且部分已建成的住宅小区用地范围内，建设单位要求对剩余地块规划设计方案进行修改的，必须报原审批部门批准并不得提高容积率、建筑密度，降低绿地率，改变公共配套设施的功能和位置。 　　解读：近年来，在住房制度改革及其相关政策的推动下，居民住房消费得到有效启动，房地产市场日趋活跃。但是，房地产市场不规范问题比较突出，违规开发、面积“短斤缺两”、改变规划布局、提高开发强度等问题时有发生，群众反映强烈。如景观绿化、小区配套设施标准等因素对楼盘品质、居住目的有很大影响。商品房买卖合同一般都约定基础设施、公共配套建筑、绿化标准等，也有的售楼广告对此用语明确具体，直接对消费者购房心理和价格的确认造成影响，也属要约，开发企业应当履行约定。因此，对于部分建成的住宅小区的开发建设，规划部门在审批时必须尽可能保护已入住的业主的合法权益，对于提高容积率、建筑密度，降低绿地率，改变公共配套设施的功能和位置这类有损业主利益的规划设计或修改方案不得予以审批。 关键词 没有规划设计条件国有土地不得出让转让 　?条例摘要?：第五十九条：建设用地出让或者转让前，应当由市规划主管部门依据控制性详细规划或者有关规定提出地块规划设计条件。无规划设计条件的，土地使用权不得出让或者转让。 　　解读：随着土地有偿使用制度改革的深入，国家相继实行了国有土地使用权出让制度、土地收购储备制度、经营性土地使用权招标拍卖和挂牌出让制度。土地供给方式发生的深刻变化，对城市规划管理工作提出了新的、更高的要求。为此条例对土地使用权的取得及土地使用权出让、转让中的规划管理作了原则规定，通过对出让地块的规划设计条件和附图的控制，来规范土地使用权的出让和转让行为，从而使城市土地的开发经营更好地体现城市规划要求。 关键词 强化监督管理 　?条例摘要?：第八十四条 市规划主管部门和城市管理行政执法部门依法对本市的城市规划实施情况进行监督检查，依法制止和处理违反规划建设的行为。 　　解读：未按建设工程规划许可证核准的图纸施工是一种情节较恶劣的违法建设行为，如何有效遏制这种违法建设产生，对建设项目全过程进行监督管理是一项有效举措。条例要求进一步健全与规划管理特点相适应的执法体系，保证规划管理横向到边，纵向到底，不留死角。加大规划的“后管理”力度，对各类违法建设活动做到及时发现、坚决拆除，不以罚代拆。通过定期检查、不定期抽查等方式及时发现违章不良苗头，将违法建设遏制在萌芽状态。 关键词 建设工程竣工要规划验收 　?条例摘要?：第七十七条 建设工程竣工后三个月内，建设单位或者个人应当向市规划主管部门申请规划验收。 　　解读：条例对照《广东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉》的有关规定，专门增加建设工程规划验收管理一节，对规划竣工验收作出了规定。建设项目完成后要进行规划验收，不仅要核对建筑密度、容积率等指标，还要对配套建设、绿化环境、停车位、道路、管线等设施的各项指标进行核实，达标后才能予以验收投入使用。由于建设工程整个开发和建设的过程较长，一定要进行跟踪管理，不允许任意修改规划，避免改变使用性质、加建、加层等违章现象出现。 关键词 行政机关获权没收或强拆违法工程 　?条例摘要?：条例第九十四条 未取得建设工程规划许可证或者改变建设工程规划许可证的规定进行建设的建设工程，限期拆除，不能拆除的，没收建设工程违法部分；不能没收实物的，按市场价没收违法所得。第九十七条：建设单位和个人在收到责令停止建设、限期改正、限期拆除的决定后，逾期不拆除的，城管执法部门可以强制拆除。 　　解读：条例加大了对开发建设中违法的处罚力度。在法律责任设定中多次出现“没收”的处罚。 　　违法建房具有时间短、抢建快的特点，而司法强制执行周期又较长，容易引发新的违法建设问题。因此，为及时、有力地打击违法建设，新的条例赋予行政机关强制拆除违法建设工程的权力。 关键词 违法建设工程设计和施工部门将受处罚 　?条例摘要?：第九十八条 设计单位虚报、瞒报、造假造成违法建设的，由城市管理行政执法部门处设计费百分之五十至百分之一百的罚款，本市三年内不再受理该设计单位提供的设计文件和图纸；情节严重的，还应当提请有关行政管理部门依法处理。 　　第九十九条 对违法建设的建设单位、施工单位及进行违法设计的单位主要负责人和直接责任人员，由城市管理行政执法部门处一万元以上五万元以下的罚款。 　　解读： 针对目前存在的设计文件中经济技术指标缺乏真实性以及施工单位不按图施工的问题，条例对上位法没有规定法律责任的违法设计和违法施工单位和主要负责人设定了行政处罚，从源头上有效地遏制违法建设的产生，维护城市规划的严肃性。