中国节能减排 后多哈时代的展现

2012年12月8日，在多哈举行的联合国气候大会谈判以戏剧性的方式闭幕：大会主席在短短两分钟内强势敲锤通过一揽子决议。

　　这个出人意料的举动虽招致俄、美等国的抗议，但也避免了多哈气候大会无果而终的尴尬结局。

　　多哈会议成果有限

　　从一揽子决议的实质内容来看，多哈大会收获的成果非常有限。首先，《京都议定书》第二承诺期虽然达成，但加拿大、日本、新西兰及俄罗斯已明确表态不会参加，而美国甚至连第一承诺期都没有加入过。欧盟为首的工业化国家在全球温室气体排放总量的比例已不足15％，该协议的政治意义要明显高过气候减排上的意义。加入第二承诺期的各国对减排的信心普遍不足。

　　其次，在发展中国家最为关注的气候资金问题上，决议虽然重申发达国家需要为发展中国家应对气候变化提供资金支持，并在2020年前实现“绿色气候基金”每年1000亿美元的目标，但是多哈会议期间，发达国家以经济危机为理由，拒绝给出提供资金的具体时间表。大会最后决定将资金问题拖延到2013年解决。

　　第三，2011年底在南非德班形成的“德班平台”的主要任务是在2015年前达成一个适用于《联合国气候变化框架公约》（下称《公约》）所有缔约方的法律文件或法律成果。不过由于《公约》各缔约方在多哈大会将主要的精力都放在《京都议定书》第二承诺期及长期合作行动工作组的协商上，有关德班平台的谈判要到2013年才会实质性地展开。

　　国内减排力度应与国际谈判脱钩

　　多哈谈判从形式上继续推进了国际气候变化多边进程，但大会的成果并没有在坎昆和德班减排目标的基础上有任何提升，对发展中国家减缓和适应气候变化的迫切需求也没有具体的中期资金承诺，更没能弥合《公约》缔约方之间的互信严重不足的现状。

　　2009年，中国政府在哥本哈根气候大会前主动承诺要将本国2020年的碳排放强度在2005年的基础上降低40％~45％。以此为依据，中国政府首次在“十二五”规划期间提出将国内单位GDP碳排放强度降低17％。

　　虽然国际气候谈判暂时陷入僵局，不过从国内的能源安全保障、环境污染控制、资源禀赋限制，以及落实“生态文明”和“美丽中国”的战略高度出发，未来中国自身的节能减排力度需要与国际气候谈判进一步脱钩，而不能过度依赖全球层面的谈判进展速度。

　　煤炭产业减排潜力最大

　　中国是全球最大的煤炭生产国和消费国，一年的消费量接近全球总量的一半。根据国际能源署的报告，中国2010年燃煤产生的碳排放就已超过美国二氧化碳排放总量的17％。所以中国未来节能减排潜力最大的应该是煤炭产业链——包括开采、运输和终端利用。

　　中国政府在《煤炭工业发展“十二五”规划》中明确规定：要将全国2015年的煤炭产量和消费总量都控制在39亿吨左右。不过，中国2011年煤炭产量已高达35.2亿吨，同时还进口1.824亿吨，一举超过日本成为全球煤炭第一大进口国。因此，要同时实现上述目标的可能性不大。

　　鉴于国内煤炭开采增长过快，环境上难以为继，在继续深化节能力度、大力推进需求侧管理、低碳燃料代煤、碳排放贸易试点、环境成本内部化等政策手段后，中国政府不妨考虑将煤炭国际贸易作为调控国内煤炭产量的一个政策工具。通过鼓励沿海地区进一步加大煤炭进口力度，来倒逼“十二五”期间国内煤炭生产总量天花板的实现。

　　从大规模代煤的角度来看，发展核电对中国是非常自然的选择。但福岛核危机对中国核电行业重重地敲了一记警钟，根据最新公布的《核电安全规划（2011~2020年）》和《核电中长期发展规划（2011~2020年）》，“十二五”期间中国只在沿海安排少数经过充分论证的核电项目厂址，不安排内陆核电项目，全面提高核电行业准入门槛，并按照全球最高安全要求新建核电项目。有鉴于此，中国政府未来需要进一步加大通过其他低碳燃料代煤的力度。

　　天然气是个不错的选择

　　从优化中国能源结构的角度出发，大力发展天然气是个不错的选择，因为天然气的温室气体和空气污染物排放强度都远低于煤炭。此外，如果中国能够成功开发本土天然气资源而非一味依赖进口，对加强能源安全也意义重大。

　　根据美国能源信息署和中国国土资源部的评估，中国页岩气技术可采资源量高居全球第一。鉴于美国页岩气革命对其能源独立自主性和全球能源格局的深远影响，中国非常渴望复制美国页岩气行业的成功。根据《页岩气发展规划（2011~2015 年）》，2015年中国页岩气产量规划目标为65亿立方米。

　　不过若干潜在的障碍可能阻止中国挖掘本国页岩气的潜力。首先，“技术上可采”不等于“经济上可获取”。其次，中国的页岩气区块一般位于山区和遥远的沙漠，而且深埋地下。再次，水力压裂技术需要大量的水，而中国许多页岩气田的水资源严重短缺。即使在水源相对丰富的地区，缺乏经验或不负责任的钻探很可能会污染当地的水资源。

　　但中国还是有可能最终复制美国页岩气的成功。不过中国政府需为此大力推进产权保护等基本政策的改革。只有这样，国内页岩气的开发才能吸引掌握核心技术的国际油气公司和富有活力的中小型民营企业参加，而以上利益攸关方的积极参与对中国页岩气的成功而言是必不可少的。

　　释放可再生能源潜力

　　过去十年，中国在可再生能源领域取得了举世瞩目的进步。中国光伏电池的制造能力和风电市场的规模都高居全球第一。不过，中国可再生能源行业技术含量不高、低质量无序扩张等乱象也为该行业的可持续发展造成了极大的隐患，这是中国政府在“十二五”期间需着力应对的挑战。

　　首先，国内电网现存的管制机制与可再生能源的发展严重脱节，中国政府必须通过深化电力体制改革来推进可再生能源，尤其是分布式发电的健康发展。

　　其次，国内可再生能源行业普遍存在产能过剩的问题。光伏产业尤其突出。中国各级政府只有深刻反思该行业无序补贴的乱象，并认真总结与欧美等国在可再生能源贸易争端上的经验教训，才有可能在未来避免相关产业大起大落式的发展模式，并充分释放可再生能源在节能减排领域的潜力。

　　当然，仅仅将国内节能减排的重心放在能源上游领域是远远不够的。能源效率、需求侧管理、技术革新、诸如碳排放贸易试点等市场化的政策工具都应该是中国能源和气候战略不可或缺的部分。

　　不过，即便中国政府实施了以上提及的所有政策建议，中国一国能够实现的节能减排量还是无法解决全球性的气候问题，因此中国需要进一步强化在低碳发展领域的国际合作。

　　在“拯救四国”基础上加强国际合作

　　从全球能源和环境问题的角度看，当前国际格局是建立在“拯救四国”（CURE）集团的基础上，该集团包括中国、美国、俄罗斯及欧盟。考虑到该集团未来几十年内的经济总量、能源消费和二氧化碳排放量在世界中的份额将超过一半，中国不妨以此为平台来推动能源和气候领域的国际合作。

　　在“拯救四国”这一小多边机制下，中美两国可以在以煤炭产业链、核能及气候变化为中心的重大能源及环境议题上进行深入的实质性合作。中国在帮助俄罗斯提高其低下的能源效率，以及借助俄罗斯改善本国能源安全等领域的合作空间巨大。中欧不但可以在清洁能源技术及环境立法方面加强双方业已存在的交流合作机制，欧盟还可以在提高公众环保意识方面给中国提供宝贵的经验。

　　由于国际气候谈判长期陷入僵局，人类社会将2050年前全球气温上升幅度控制在2摄氏度的政策窗口正在快速关闭。在这一国际背景下，中国反倒应该进一步加大本国节能减排的力度，因为这种有远见、负责任的做法是符合中国自身的国家利益的。

　　鉴于中国一国的力量是无法应对全球范围内气候变化的挑战，中国政府未来需要进一步推动能源与低碳发展领域的国际合作，而“拯救四国”集团对中国而言就是一个非常理想的小多边机制。