南京重大项目投融资改革转向 长江四桥政府独建

同时撤出"重洽会"的,还有城市污水处理、自来水厂和一批路桥建设项目。南京市发改委的人士透露,今年"重洽会"仅剩7个招商项目,主要是物流和园区建设,投资总额也从两年前的175亿元锐减到57亿元。

知情人士分析,近年来一直朝着市场化高歌猛进的南京市重大项目投融资改革,开始转向审慎的态度,不再一味鼓励多元投资。

年/次票制成为改革转向导火线

南京市交通集团的人士向媒体证实,长江四桥将由政府出资建设,在63亿总投资中,南京市交通建设投资控股(集团)有限责任公司(下简称"南京市交通集团")将拿出20亿元资本金,其余全部采用银行贷款。

南京市交通系统的多位人士均表示,长江四桥融资方案的转向,与南京市即将实行的交通"年/次票制"有关。这是南京市为解决过江通道交通流量不均衡而设计的应对之策。

在南京市现有的过江通道中,建成于上世纪60年代的长江大桥一直不收费,而先后于2001年和2005年通车的长江二桥和三桥,由于在建设过程中采取了市场化融资,对过往车辆收取一定的过桥费。

因此,车辆仍然集中从长江大桥上过,建造二桥、三桥以分流交通的初衷并没有实现。南京市交通规划研究所所长杨涛说,二桥的设计通过能力是每日6万辆,现在实际通车只有4万辆;三桥通车后交通量上升迅速,但也远未达到饱和。

另一方面,长江大桥遭遇密集的车辆和超载问题。东南大学建筑设计研究院交通分院的张恒平教授指出,现在的桥梁管理部门把精力用在收费上,而对于几座桥之间通行能力的权衡和管理却没有真正用心。

为此,南京市酝酿进行路桥隧道车辆通行费制度改革,逐步实行"年次票制",对本地车辆在缴纳养路费时统一按年征收市政道路建设费,对外地车辆在市区外围各收费点按次征收通行费。

这一改革将打破现在的"一路/桥一公司"模式,实行南京市域范围内的公路、桥梁和隧道管理和建设的统收统支,其收入统筹用于市域交通基础设施建设。南京市方面的设想是,实行"年次票制"后,原有投资方的股权可以由政府回购,从而实现获利退出。

不过,设想遭到二桥和三桥投资方的激烈反对。"他们嫌政府出的价太低。"有知情人士说,桥梁的回报期一般长达二三十年,投资方不愿意现在就"贱卖"股权。

南京市交通系统的一位人士分析,政府在长江四桥项目的投融资上采取收缩战略,四桥建成后实行自主经营管理,这样南京就能掌握四桥交通的主动权。今后跨江桥隧取消收费站,或是推行年票制,在四桥都不会有任何障碍。

公共消费品不能"一卖了之"

在长江四桥之前,南京市的重大项目投融资改革,曾引起全国瞩目。

2004年9月9日,南京首个重大城市基础设施项目股权多元化改革的产物——南京长江第三大桥有限责任公司正式开始运营。三桥公司原为国有独资公司,注册资本金4100万元,南京交通集团拥有100%的股权。增资扩股后,注册资本金猛增至10.8亿元,其中55%的股份由亿阳集团、深圳高速公路股份有限公司、南京浦口经济开发总公司三家所有。

而长江三桥总额为35亿元的建设费用也由四家股东按股权比例负责筹集,建成后的三桥由新三桥公司管理运营,合同期满后按规定交还给南京市政府。

2004年10月下旬,南京过江隧道项目法人采取招标形式,从可研报告开始的一系列项目前期费用全部实现市场化支付。在南京过江隧道的评标会议上,国家发改委的有关负责人曾评价说,"为全国其他城市探索出一条城建项目投融资的新路"。

但是,南京市交通集团董事长冯宝椿当时的一句话,说出了其中的隐忧,"这意味着三桥建设和管理的最高权力机构是股东会,而不再是政府某个部门"。

南京市国资系统的一位人士表示,城市重大基础设施按其投资经营方式,分为"纯公益型"、"准经营型"、"市场型"三类。像中山陵、明城墙整治等"纯公益型"项目,应由政府主导投资;港口、码头、园区等是"市场型项目";介于两者之间的交通市政类项目,属于"公共消费品",但又可通过收费补偿,前几年南京大力推介的正是这类项目。

将此类"公共消费品"的经营权全部交给投资方,实际上是将城市交通的"命门"交给了市场。由于股东与城市的价值取向不尽一致,前者首先考虑的是收益回报,后者首先考虑的是交通畅达。国资系统的这位人士认为,关系城市发展和民生的重大项目,不能简单地"一卖了之"。

但是"改革派"们认为,此次四桥项目要政府拿出20亿元资本金,而南京市交通集团首期的注册资本才不过23亿元,采用政府投资压力很大,而且由政府独资建设不利于厘清政府和市场的边界,是市场化的一种倒退。

江苏国际经济技术合作公司总经理薛乐群曾是南京市城建集团董事长,他认为,这次年/次票制推行过程中遇到的难题,主要是政府规划缺乏前瞻性造成的,今后完全可以通过事先统筹来解决。

薛乐群说,重大基础设施项目的市场化投融资可以有多种安排,建成后股权再转让是个不错的方式。这样既避免了项目回报期太长所导致的不确定性,也便于精确计算投资回报,使政府准确出价。