推动城镇化体制改革迫在眉睫

城镇化是中国“最大的内需”，城镇化是未来中国经济社会持续健康发展的动力源……2001年写入国家五年计划纲要的城镇化战略，从未被如此重视，并被置于如此高的地位。特别是中共十八大召开以来，全国上下对于推进城镇化的热度前所未有地高涨。

什么才是城镇化之真义？真正的城镇化应该解决什么问题？

美国三一学院文贯中教授认为过去的城镇化丧失了内生性，改革开放30年来，政府替代市场成为城镇化的主角，它排斥了民众基于自利、自愿的参与，城镇化走上“化地不化人”的歧路。

中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡提醒，推进城镇化的澎湃激情需建立在对城镇化内涵的准确理解之上。中国城镇化的核心应该是农业转移人口进入并落户于城市，享受基本公共服务的普照之光。

中金公司首席经济学家彭文生注意到中国的“人口红利”期已经步入尾声，人口结构变动带来经济供给面改善的特殊历史时期已经结束，供给扩张将成为未来城镇化的新瓶颈。同时，需求端也面临改善结构的挑战。

过去的城镇化之路渐行渐窄，新一轮城镇化当有新视野、新思路。“城镇化是最大的内需，要把这个潜力发挥出来，还要靠改革。”国务院副总理李克强日前指出。

有学者建议应推进户籍制度改革，打破阻碍劳动力自由流动的藩篱，实现农民工的市民化；也有学者建议推动土地制度改革，恢复城镇化的内生性，缩小城乡收入差距，摆脱“化地不化人”的窘境。

全国城镇化工作会议正在积极筹备，城镇化发展总体纲要也正在编制。在新一轮城镇化即将开启之际，反思过去，正视现状，重寻城镇化之真义，觅求可持续的城镇化路径，正当其时。

——编者

目前中国最大的内需就是发展相对滞后的城镇化。要把这个潜能释放出来，还需要深化改革

改革助推城镇化

“城镇化是最大的内需，要把这个潜力发挥出来，还要靠改革。”国务院副总理李克强在2012年12月一次调研工作座谈会上如是说。

在过去四年多，这位曾经做过农民、当过村长的副总理，多次提及推进城镇化建设的重要性、必要性和坚定决心。

中国城镇化滞后工业化已成不争事实，衡量城镇化水平的指标——城镇化率（城镇人口占总人口的百分比）刚刚超过50％，远低于发达国家近80％的水平，差距明显。

而如果继续按照每年1个百分点的速度增长，2015年中国城镇化率将超过55％，到2020年将达到60％。每年将有1000多万农村人口转移到城市，在李克强副总理看来，这正是中国经济平稳快速发展的动力源泉所在。

十八大再次明确了城镇化发展战略，可以说中央领导层推进这一战略的决心不可谓不大，但是要实现上述目标实属不易。首先，厘清过去城镇化建设中的错误观念、扭转错误行为，并非一日之功；其次，诸多体制障碍和政策障碍，如户籍制度改革、土地管理制度改革，都在阻碍城镇化的推进，而要实施彻底的改革，又牵一发而动全身。

和以往城镇化之路不同，新一届领导集体正在探索一条更加适合中国国情的新型城镇化之路。力挺这一战略的李克强副总理强调，新型城镇化不再是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等由“乡”到“城”的转变。

现状：城镇化率被高估还是低估

1858年马克思在《政治经济学批判》中最早提出了城镇化概念，马克思提出乡村城镇化，而“不要像古代那样，城市乡村化”。百年之后，中国官方全力推进城镇化进程。

2001年公布的“十五”计划纲要中首次提出实施城镇化战略。十年后，中国城镇化率达到51.27％，这意味着13亿总人口中，城镇居民和农民各占一半。

和自身相比，中国的城镇化进展速度相当惊人，因为在1978年城镇化率仅为17.9％。但和发达国家相比，差距十分明显，仅相当于这些国家上世纪四五十年代的水平。

对各国城镇化进程研究后会发现，城镇化率不会达到100％，一般都会在80％左右停滞不前，达到这一峰值后，部分国家会出现城市人口向城郊逆流的现象，城镇化率会有起伏。由此可以推断，未来数十年，中国城镇化率尚有接近30％的提升空间。

正如城镇化的提法独具中国特色一样，城镇化过程中面临的问题也颇为独特。在51.27％的城镇化率背后，是其他发达或发展中国家不曾有过的经验和教训。

中国城镇化率被高估，因为51.27％的城镇人口中包括了那些在城市居住半年以上，但是没有真正享受城市居民待遇的农民工。国家统计局公布的数据显示，2011年全国农民工总量超过2.5亿人。

通过不同方式测算的全国城镇人口数量，也可以发现城镇化率被高估的迹象。

按照2011年城镇化率测算，全国城镇人口应为6.9亿。但如果按照总人口13.5亿减去农村户籍人口9.3亿来算，全国城镇人口实际只有4.2亿，两者相差竟高达2.7亿。

51.27％的城镇化率之中，还包括了被人为拉高的“半城镇化”部分。有些地区为了提高行政级别，争取更多权力资源支配，人为提高城镇化率，通过行政区划调整将县改市（区）、乡改镇，扩大了城镇人口比重，原先的农民顷刻间变成城镇居民，但是名不副实。

那么，城镇化速度高低究竟如何衡量呢？

城镇化是工业化发展到一定阶段的必然结果，工业化通过拉动就业、增加收入、改变土地形态等方式影响城镇化，两者具有极强的关联性，在统计上一般将城镇化率与工业化率（工业增加值占经济总量中的百分比）比较来看。

2011年全国城镇化率为51.27％，工业化率为46.8％，直观来看，城镇化率高于工业化率。但是从全球来看，实际上中国的城镇化远远滞后于工业化，并非理想的“两化”（工业化、城镇化）协调发展。

世界银行数据显示，2010年全球平均城镇化率为50.9％，与中国相当，但是工业化率为26.1％，远低于中国。中国“两率”（城镇化率与工业化率）比值为1.09，全球的平均比值为1.95。

北京大学国家发展研究院周其仁教授曾于2012年5月撰文分析了中国及主要发达国家“两率”比重，周其仁认为，从大图像来看，中国工业化推进城镇化率的提升，远不及全球平均水平，他认为中国工业化超前、城镇化滞后的结论。

如是观之，中国城镇化提高空间巨大。但是，我们并不能据此得出未来城镇化速度会很快的结论，因为在劳动力供给和需求两端均存在制约因素。

理论上来说，城镇化水平提高既取决于农村可以提供的富余劳动力数量，也取决于城镇可以提供的就业机会。从供给角度来看，中国人口结构正急速变化，人口老龄化趋势严重，农村富余劳动力数量将会收缩。从需求角度来看，中国经济增速下滑，吸收就业能力下降也是必然。

未来城镇化的成本会更高，仅高房价一项，便会将很多人阻拦在城市大门之外，更别谈对外来人口的就业歧视、子女上学、社保地区分割等问题。因此，不可过分高估城镇化对扩大内需和经济增长的拉动作用。