关于《江苏省太湖水污染防治条例（修订草案）》的说明

江苏省环境保护厅厅长 史振华

主任、副主任、秘书长、各位委员：

我受省人民政府委托，现就《江苏省太湖水污染防治条例（修订草案）》（以下简称《条例（修订草案）》），作如下说明：

一、修订的必要性

“九五”开始，太湖被确定为国家重点整治的“三河三湖”之一。多年来，省委、省政府和我省太湖流域各级党委、政府，认真落实各项综合治理措施，积极推进流域水污染防治工作，取得了阶段性成果。但必须清醒地看到，太湖水环境形势依然十分严峻，富营养化问题突出，蓝藻问题一直没有得到很好解决，太湖流域水污染状况没有从根本上改变。今年太湖蓝藻提前暴发，导致无锡市区供水危机，给人民群众正常生活带来了很大困难，在国内外造成不良影响。省委、省政府和沿湖地区党委、政府启动应急预案，采取得力措施，使问题得到了化解。但是这一事件给我们以深刻的教训，也给我们敲响了警钟。当前，太湖流域水污染治理滞后于经济增长，粗放型增长方式没有根本转变，边治理、边污染的现象仍然存在，环保工作责任制和问责制不够完善和落实，监测手段滞后，监管力量薄弱，“违法成本低、守法成本高”的问题没有得到有效解决。省委、省政府明确要求，太湖治污要落实科学发展观，坚持环保优先方针，实行最严格的环保标准，采取最严厉的整治手段，建立最严密的监控体系。现行《江苏省太湖水污染防治条例》（以下简称《条例》）自1996年10月1日实施以来，至今已有十余年，很多规定已经不能适应“依法治太”、“铁腕治太”、“科学治太”的要求，根据省委、省政府太湖水污染治理工作会议的部署，对《条例》进行修订，进一步严格治污标准、增强治污手段、加强环境监控、强化治污责任，为太湖水污染防治提供更加有力的法律依据，十分必要。

二、修订过程

今年7月初，省委李源潮书记视察环保工作，提出尽快修订《条例》，年内出台，为采取更加严格有效的水污染治理措施提供法律支撑。7月7日，全省太湖水污染治理工作会议明确要求有关部门组织修订《条例》。省环保厅即组织起草《条例（修订草案）》初稿，在太湖流域环保系统广泛征求意见，并多次修改。7月27日《条例（修订草案）》初稿报送省政府法制办审核。省政府法制办立即将《条例（修订草案）》初稿发省发改委、经贸委、监察厅、公安厅、财政厅、科技厅、水利厅、建设厅、国土厅、农林厅、交通厅、卫生厅、海洋渔业局、工商局、质监局、物价局、旅游局、林业局等省有关部门征求意见。8月2日，省政府法制办会同环保厅召开征求意见座谈会，听取省各有关部门对《条例（修订草案）》初稿的意见。8月6日至8日，省政府法制办会同省环保厅到苏州、无锡调研，听取地方政府及其相关部门和行政管理相对人对《条例（修订草案）》初稿的意见。综合省各有关部门的意见和调研情况，根据中央和省委、省政府领导对太湖水污染治理重要讲话精神，对照相关法律、法规的规定，省政府法制办会同省环保厅、省人大法工委和环资委对《条例（修订草案）》进行了多次修改。8月15日，省政府法制办组织省环保厅、水利厅进行了座谈，交换意见。8月21日，省政府法制办召开协调会，再一次征求相关部门和单位的意见，进一步完善有关条款，形成送审稿提请省政府常务会议审议。2007年9 月11日，省政府第98次常务会议讨论通过了《条例（修订草案）》，并依据程序提请省人大常委会审议。

三、需要说明的问题

（一）关于立法的指导思想

为贯彻中央和省委、省政府关于彻底治理太湖的重大决策部署，《条例（修订草案）》坚持落实科学发展观，坚持环保优先方针，坚持铁腕治污，建立健全最严格的环境保护制度，为彻底整治太湖污染提供强有力的法律依据。《条例（修订草案）》第四条规定：“太湖流域各级地方人民政府应当落实科学发展观，坚持环保优先方针，实行最严格的环保标准，采取最严厉的整治手段，建立最严密的监控体系，切实做好水污染防治工作”。同时，《条例（修订草案）》规定了区域限批、行政交界水质交界责任制、环境资源区域补偿制等严格的环境保护制度，并对工业污染、生活污染、农业面源污染防治提出了严格要求，规定了严厉的责任追究措施。

（二）关于《条例(修订草案)》适用范围

为有效保护太湖湖体水质，省政府决定与无锡市、苏州市、常州市以及南京市溧水县、高淳县和镇江市丹阳市、句容市签订省市长太湖水污染治理目标责任状。结合省政府的要求，《条例（修订草案）》第二条规定：“本条例适用于本省行政区域内太湖流域地表水体的污染防治”。“太湖流域包括太湖湖体、苏州市、无锡市、常州市和丹阳市的全部行政区域，以及句容市、高淳县、溧水县行政区域内对太湖水质有影响的河流、湖泊、水库、渠道等水体所在区域”。这样规定适用范围，可以在更大范围上加强水污染治理，减轻周边地区对太湖水质的影响，同时，明确适用的行政区域，也使防治措施更具针对性、操作性。

（三）关于政府对环境质量负责制度

《环境保护法》第十六条规定：“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。为了落实这项规定，考虑到太湖流域水网密布及水体具有流动性等特点，《条例（修订草案）》第十七条规定：“太湖流域实行地表水（环境）功能区水质达标责任制，以及行政区界上下游水体断面水质交接责任制，并纳入政府环境保护任期责任目标”。这样规定，不仅要求政府对本辖区的水（环境）功能区水质达标工作负责，而且要求其注重相邻下游地区的水质保护，保证跨行政区域交界断面水质达到规定的要求，促进上下游政府共同做好水污染防治工作。同时，《条例（修订草案）》还规定：“对未完成地表水（环境）功能区水质达标责任制以及行政区界上下游水体断面水质交接责任制所规定的目标的，由上级人民政府通报批评，对造成环境污染或者水（环境）功能退化的，依法对有关责任人给予行政处分”，“交界断面水质未达到控制目标的，责任方人民政府应当向受害方人民政府作出补偿”， 用行政手段、经济手段强化政府责任，促进政府加强水污染防治，不断改善水环境质量。这样规定，也体现了“谁污染、谁受害”的原则。

（四）关于建设项目区域限批制度

调整优化经济结构，是减少污染排放的治本之策。严格建设项目环境保护管理，不仅可以从源头防止污染产生，还是调整产业结构、优化产业布局的重要手段。目前，太湖流域粗放型增长方式还没有根本转变，经济结构偏重、三产比重偏低、消耗排放偏高，结构性污染还比较突出。根据国务院及省委、省政府有关要求，结合太湖流域实际情况，《条例（修订草案）》第十八条规定了“建设项目区域限批制度”，对水环境功能区水质超标、排污总量指标超标、未按时完成淘汰落后产能任务等区域，暂停受理或者审批建设项目环境影响评价文件。在建设项目环境保护管理方面落实环保优先方针，从源头控制新建高污染、高耗能项目，减少污染物排放。

（五）关于建立严密的环境监控体系

建立完善严密的水质监控体系，对重点流域、区域环境质量变化和企业排污状况实施全过程、全方位的监控，及时了解水环境质量的变化趋势，掌握企业排污状况，有利于有针对性地实行重点保护和监管，有利于科学地作出环境决策。因此，《条例（修订草案）》第十四条规定：“省人民政府环境保护部门应当会同水利部门科学规划、合理设定太湖流域水环境质量监测点位（断面），制定污染监控系统建设计划，在日供水1万吨以上水厂所在的饮用水水源地、主要出入湖河道和市、县（市、区）行政交界断面，设立水质自动监控系统，定期组织水质状况监测、评价，并报告省人民政府，通报有关地方人民政府和省有关部门”；第二十七条规定：“太湖流域重点排污单位及城镇污水集中处理运营单位，应当安装与所在地环境保护部门联网的污染源自动监控装置，并保证其正常运行”。

（六）关于饮用水水源保护

太湖是我省沿太湖地区人民群众重要的饮用水水源。今年5月底太湖局部蓝藻提前暴发，导致了无锡市区供水危机，给人民群众正常生活带来了很大困难，在国内国际都造成了不良影响。为加强饮用水水源保护，保障饮用水水源安全，《条例（修订草案）》专门单设一章规范饮用水水源保护工作。实行饮用水水源保护区制度，完善公共信息发布机制，扩大公众对环境问题的知情权；政府要制定饮用水水源污染事故应急预案，建立并实行饮用水水源地日常巡查制度，及时制止污染或者可能污染饮用水水源的行为；在饮用水水源受到污染可能威胁供水安全时，环境保护部门应当责令有关企业事业单位采取减少或者停止排放水污染物等措施。《水污染防治法》及其实施细则对生活饮用水水源一级、二级保护区已经规定了保护措施，所以《条例（修订草案）》没有再作重复规定。同时，《条例（修订草案）》还规定，饮用水水源一级保护区内已有的排污口和饮用水水源二级保护区内危及饮用水水源安全的排污口，由县级以上人民政府责令限期拆除，逾期不拆除的，依法强制拆除。

（七）关于法律责任

目前，“违法成本低、守法成本高、执法成本高”是环保执法面临的突出问题。与企业违法排污、违法建设获取的利益相比，对违法行为处以罚款远远不足以形成威慑作用。2007年7月4日，国务院常务会议原则通过《中华人民共和国水污染防治法（修订草案）》，增强了环保部门的执法手段，提高了对违法行为罚款的额度。为落实“依法治太”、“铁腕治太”的要求，并与国家立法相衔接，《条例（修订草案）》对有些环境违法行为依据《中华人民共和国水污染防治法（修订草案）》规定了处罚的种类和额度，体现了着力解决“违法成本低、执法成本高”的问题。同时，参照国家监察部、环保总局《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，对各级政府及其负有环境保护监督管理职责部门的工作人员违法违纪行为，作出了责任追究的规定。

以上说明连同《条例（修订草案）》，请予审议。