用制度保障西部循环经济健康发展
制度障碍不容忽视 循环经济不仅仅是改变传统经济运行的内在规律，而且是通过一定的制度安排，规范和引导经济运行的新路径。我国西部要实现可持续发展必须改变现有利益格局，重新构建一种新的制度框架，对人与自然的关系和人类社会的生产关系进行新的制度安排。 专家指出，有效制度供给不足是生态环境问题的根源。西部环境污染的重要原因之一是对环境保护不力，而环境保护不力的重要根源就在于缺乏有效的制度供给，从而难以调动人的积极性和创造性来保护环境。由于经济主体具有追求尽可能大的利益的内在特性， 在无外力干预下，它总是会不顾社会利益而追求单个利益最大化。从这个角度来说，我国西部越来越严重的资源与环境问题是有效制度供给不足的结果。改革开放30年来，西部经济得到了长足的发展，但同时区域发展不均衡的矛盾日益突出。和东部地区相比，国家对西部地区的基础制度供给、产权制度供给等方面存在广度、密度或深度上的明显不足。西部地区由于自然地理环境与区位存在劣势、经济基础薄弱、市场经济意识淡薄等因素，导致投资软硬环境欠佳，通过自主需求创造供给的动力缺乏。再加上政府支持和政策供给上的不足，经济主体行为长期徘徊在国家严格划定的行为准则圈内，结果导致要素配置效率低下，核心制度和外围配套制度相互脱节，严重阻碍了循环经济的发展。 我国城乡分割的二元结构体制在西部更为明显。在这种二元制结构体系下，形成了城乡两大相互独立而又悬殊巨大的经济板块。城乡二元结构以及特有的城乡分割和城乡壁垒给西部循环经济的制度建设和现代化建设带来了巨大影响和严重障碍，对经济、社会、政治和生态造成多种危害。由于西部城乡企业自成系统、乡镇工业布局分散，同时对乡镇工业缺乏科学规划，使得城乡经济发展严重失衡，不少污染项目从城市扩散到乡村，乡村成了污染工业的“避难所”。城乡二元结构下，城乡在经济结构、生活水平等各方面存在着相当的差距，许多行之有效的政策在乡村中无法正常开展，这也成了建立循环经济制度不可回避而且难以逾越的障碍。 西部发展循环经济需要制度创新 专家指出，西部发展循环经济需要在以下几方面进行创新： 一是资源产权制度的改革和创新。西部资源耗竭和环境恶化的根源在于产权不明晰和产权配置不当，只有明晰的产权才能对滥用资源和污染环境构成阻隔屏障。我国法律规定的资源绝大部分属国家所有，但由于政府管理能力的限制，国家对国有资源产权的实现难以完全落实。因此，西部资源产权制度创新的重点是突出所有权管理和集中统一管理，强调国家的资源收益权，使国有资源的所有权在经济上得到充分体现，提高资源使用成本，遏制对资源的过度开发和浪费行为。 二是创新城乡二元结构改革。要在借鉴发达国家经验教训的基础上，尽快进行循环经济立法，明确消费者、企业、各级政府在发展循环经济方面的责任和义务，明确把生态环境作为资源纳入政府的公共管理范畴之内。鉴于西部广大农村地区的居民环境意识比较薄弱，一些地方政府迫于经济增长和就业压力而忽视环境保护，甚至对污染企业提供保护，应改革环境保护行政管理体制，防范地方保护主义的干扰，创造政府和市场相结合的新的环境保护机制，提高管理的权威性和环境管理的效率。同时，必须有预防农村生态环境破坏的制度安排，要坚决杜绝已被城市淘汰的污染型工业进入农村，决不能再走“先污染、后治理”的老路。 三是完善生态补偿机制，切实落实中央财政对西部的转移支付制度。可考虑开征西部生态环境建设补偿税，并将征收范围限定在资源开发类企业或者污染企业，将税收的适当比例用于西部生态环境保护和修复，剩余的归中央统一调配。国家应该对现有的环境污染费、矿产资源使用费等地方性收费项目，以环境保护税的法定形式固定下来，同时扩大环境保护税的征收范围，并根据专款专用的原则，将环境保护税收入作为西部地方政府综合治理的专项基金。国家应该对有利于西部地区生态环境保护或治理、恢复生态环境的项目给予大力度的税收优惠，鼓励西部发展生态环境整治、污染治理、资源综合利用、农业综合开发等项目，剔除现行税制规定中不利于保护生态环境的政策规定。 四是加强循环经济的监管机制。西部应考虑设立循环经济发展专门领导和管理机构，并赋予其更大的执法权限，加大执法力度，使循环经济建设真正有组织保障。要改变过去对领导干部的考核方法，明确将循环经济纳入政府决策者政绩的考核体系，建立新的评价和考核指标体系。各级政府自上而下应该层层签订循环经济建设目标责任书，督促其行使循环经济职能，抑制地方保护主义。 五是积极培育循环经济主体意识。要使人们从观念上彻底改变资源无价和资源可无限供给的想法。现阶段，西部要通过加大宣传力度，逐步使广大群众理解和认可发展循环经济的重要性，并通过改变落后的观念来配合并促进循环经济的发展。积极培育循环经济主体意识，使公民明确自己具有的环境权益，使公民在维护自身环境权益的实践中彻底转变环境行为，并树立牢固的循环经济意识。 |
