县镇扩权背后的利益博弈

　　日前，记者在采访中发现，部分省份县、镇扩权步伐正在加快。广东省近日宣布，该省中心镇2015年前将获得县级权限。山东省确定，连续3年每年安排以奖代补资金，建立省级重点中心镇奖励机制。河南省在新增10个省政府直管县后，于9月26日高调宣布，将有条件的县、镇升级为中等城市和小城市。

　　中国公共经济研究会秘书长、国家行政学院教授许正中在接受本报记者采访时表示，县、镇直管或扩权是城市化、城乡一体化发展的需要，是行政机构改革的具体体现，具有非凡的意义。

　　有专家认为，我国几十年来一直实行负担下压、权力上收的行政体制，与责权对等的原则不相符，也与藏富于民的社会现状不适应。

　　为改变这种状况，让县、镇经济发展充满活力和动力，全国各地都在探索县、镇扩权之路。这一改革的核心内容就是通过扩大县、镇两级的权力，使其具有更大的自主权，从而为推动当地经济发展奠定基础。

　　以强县扩权的发源地浙江省为例。至今，浙江省已经进行了5次强县扩权改革。1992年，为了在经济上与上海市接轨，浙江省对13个经济发展较快的县进行了扩权，扩大了这些县的基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。1997年，浙江省又向萧山和余杭等县赋予部分地级市的经济管理权，扩权力度明显加大。从1992年到2002年，浙江省下放了若干管理权限。仅2002年，浙江省就将313项原属地级市的经济管理权限下放给了20个县。2007年，县域经济GDP（国内生产总值）已占浙江省的70%，成为中国县域经济最发达的省份。在全国百强县排行榜上，浙江省上榜县数量居全国首位。有专家评论说，这与浙江省下放权限不无关系。

　　从2002年起，这项地方性行政体制改革迅速推行到江苏、山东、河南、广东、江西等省。这种扩权也引发了很多矛盾，地级市和县在财权和人权方面的矛盾开始凸显。

　　现在来看，当时的扩权具有局限性。以河南省永城县为例，该市是河南省首批扩权县之一，也是河南省商丘市所辖县中最发达的一个。但永城县成了扩权县的另类。尽管与其他扩权县一样享有计划直接上报、项目直接审批、用地直接报批、证照直接发放、统计直接报送、政策直接享有、信息直接获得等权力，但财政直接结算权一直未得到。

　　“永城县特例”实际是河南省在此次强县扩权改革中与商丘市妥协的产物。商丘市不愿意将永城县划出去。当年扩权的局限性还表现在，河南省发改委2007年发布了《河南省发展改革委关于取消若干扩权管理权限的通知》。在该通知中，共有12个特权项目被取消或调整，约占总特权项目的20%。在短短3年内，这一放一收，既有国家政策产生的重大影响，也有河南省政府对此事的思考。今年6月29日，河南省再次进行改革，确定巩义市、兰考县、鹿邑县等10个县、市为省政府直管县，这10个省直管县将与省辖市享受同等待遇。

　　9月26日，河南省在名为《关于县域经济发展情况的转向工作报告》中指出，支持先进的中心镇逐步发展为小城市，支持有条件的县逐步升级为中等城市。实际上，从2006年开始，强镇扩权改革就在浙江等省开始了。从2010年开始，全国层面试点工作启动。中央机构编制委员会办公室等部门联合下发通知，在13个省的25个经济发达镇进行行政管理体制改革试点。此外，多个省份也宣布了试点计划：江苏省将在全省16个经济比较发达镇进行试点，山东省将在10个经济发达镇进行试点，广东省特大镇到2015年将享有县级管理权。

　　许正中教授表示，县、镇扩权的核心在于，在现行行政层次结构中，将权力直接下放到下一级，减少管理层次，降低行政成本，提高管理效率，带动县、镇经济驶入高速发展的快车道。

　　辽宁省调兵山市委副书记孙献儒在接受本报记者采访时说，县、镇扩权标志着我国制度化改革明显加快，有助于激发基层创业者的积极性。有专家认为，实行省直管县体制是中国行政区划改革的大趋势，但须循序渐进。