旧改项目不作为城市更新主要方向

　　2009年10月深圳启动了大规模的城市更新项目，时隔两年成效如何？昨日，深圳市人大常委会副主任周光明、及聚声及市人大代表一行专题分赴福田、罗湖、南山和宝安四区视察深圳城市更新重点片区与重点项目。

　　记者在现场获悉，目前全市经市政府批准纳入更新计划的项目共298项，涉及用地面积21.75平方公里。但针对一度引发许多纠纷的深圳老小区旧住宅改造，深圳市规土委副主任薛峰透露，鉴于改造难度较大，目前已不作为城市更新中的主要方向，深圳未来一段时间将重点推进旧工业区、旧工业居住混合区的改造。

　　近300个项目纳入政府城市更新计划

　　昨日下午，记者随市人大一行兵分两路，相继到赛格日立工业区、下沙社区、蔡屋围、福永第一工业区和大冲村的改造项目了解情况。记者注意到，城市更新项目大多与产业结构调整结合紧密。

　　“在北京、上海、广州、深圳这四大一线城市当中，深圳的土地面积最小，甚至只有这些城市面积的几分之一。所以深圳的城市更新超越了以前‘旧改’以物质形态改造为主的范畴，是在综合考虑经济、社会、环境等多重发展目标后，对城市的某些不符合现代发展需求的老旧城区作出改善和提高。”市人大常委会副主任周光明表示，深圳城市更新已扩展到城市结构及功能体系更新、产业结构升级等多方面，其实质是对城市空间结构的重新布局、土地资源的重新塑造。

　　据市规土委副主任薛峰介绍，截至目前，经市政府批准纳入全市城市更新计划的项目共298项，涉及用地面积21.75平方公里。今年第三批计划共11项已完成公示，将于近期报市政府审批。

　　规划方面，历年完成规划审批的拆除重建类项目共132项，涉及拆迁用地面积12.7平方公里，批准总建筑面积约4488万平方米，其中住宅约2397万平方米（含保证性住房及安居型商品房约127万平方米），产业研发用房约207万平方米（含创新性产业用房约10万平方米）。已批项目规划配建中小学校38所、幼儿园88所、社区健康服务中心76所、公交首末站24处及其他配套设施一批，各类配套设施总建筑面积约99万平方米。

　　实施方面，实施完成的拆除重建类项目13项，投入改造资金近157亿元，改造节地率约64.5%；正在实施的拆除重建类项目46项，涉及用地面积2.88平方公里，今年1—9月累计投入改造资金55.52亿元。

　　开发企业参与城市更新积极性下降

　　在城市更新中，深圳老旧住宅区如园岭新村等一度乱象丛生，引发部分开发商恶性竞争，居民不堪其扰，再加上居民搬迁意愿难以统一，改造难度很大。但在昨日的视察中，市规土委副主任薛峰透露，鉴于旧住宅区改造难度较大，目前在城市更新中已不作为主要方向，“还不到大规模推到重来的时候。”她表示，深圳城市更新将采取稳步推进的策略来操作，大力推进旧工业区、旧工业居住混合区的改造。同时，在下一阶段城市更新中，将以功能改变、拆除重建等多种模式并举推进，将综合整治的范围扩展至城中村、旧住宅区等各类旧区并明确主管部门，避免盲目拆建，实现低碳更新。

　　不过，薛峰也直言，当前城市更新仍面临不少困境。“一是为抑制房地产价格过快上涨，国家和省、市出台的一系列房地产市场调控政策，一定程度上导致了开发企业参与城市更新的积极性有所下降；二是《国有土地上房屋征收与补偿条例》取消原有的拆迁许可证制度，规定只有基于公共利益的需要，才可以且只能由政府对国有土地上房屋进行征收。市场运作的城市更新项目因缺乏政策依据和保障，拆迁谈判难度进一步加大。”

　　市人大常委会副主任周光明对此表示，城市更新需要大量的资金投入，地方政府自上而下大规模与快速地推动各地的城市更新，并使之成为产业结构调整和提高土地集约使用效率的有效手段是主要特征之一。与此同时，由于旧改多与地方政府政绩挂钩，而单纯依靠政府的财政资金，将影响到城市更新的进程。引入房地产企业资金，进行市场化操作，不但可以提高城市更新的效率，还可以同时追求经济增长。因此伴随大量的房地产开发是现阶段城市更新的另一个特征。

　　“目前，城市更新要密切注意房地产市场的不确切性。从过去来看，房地产是收益高的资金密集型行业，旧改房地产项目是获利丰厚的项目。但从现实来分析，旧改项目也存在风险大、操作难的问题，与一般房地产项目相比，成本大、收益小。因此如何吸引开发商的资金投入及平衡各方利益关系，创造多赢的结构，应仔细研究。”周光明说。

　　城市更新已列入市人大立法计划

　　周光明还表示，深圳城市更新涉及的领域多，从规划、拆迁到建设都会面临着一系列困难与问题，比如部分原业主在面临搬迁时存在“博赔”心理，漫天要价；个别开发企业采取不规范的竞争行为，侵害原有业主的利益等。因此，应尽快制定和完善空间管治的法规与政策，出台法规的实施细则，坚决查处违法用地和违法建筑。

　　“深圳有特区立法权，可以创新突破，在土地确权、税收、保障性住房比例、容积率、补偿标准等方面取得政策优惠支持，进行立法，先行先试。深圳城市更新立法已列入市人大常委会立法计划，相关立法进程可尽快推进，保障深圳城市更新改造。”周光明说。

　　薛峰则表示，市规土委将在2012年上半年出台“深圳市城市更新单元规划编制技术规定”，通过容积率转移、容积率奖励、用地贡献率折算等方式实现单元内项目的利益平衡。同时，她透露，今年深圳在城市更新项目中新开工建设6000套保障性住房，目前建设任务已落实到具体项目中。重点在龙岗区宝吉厂、金稻田（坂田华为片区）等改造项目中落实。

　　■观点

　　深圳市建科院董事长、人大代表叶青：

　　旧改追求奢华，

　　易造成空置后遗症

　　在现场视察结束后，市人大代表和各部门领导一行还举行了座谈会，代表们针对当前城市更新中可能存在的问题提出了许多意见。

　　旧改应更多元化 不可一味求奢华

　　深圳市建科院董事长、人大代表叶青参与的是福田区赛格日立工业区升级改造项目和罗湖蔡屋围改造项目的视察，两项目在改造过程中一个规划成了高端的创新产业总部基地，一个已建成了京基100大楼，楼中的五星级酒店瑞吉酒店将近期开业。叶青表示，两个项目因为地段好，都改成了“最奢华型”。但是她担心：“如果所有旧改都一味更新为高档的，将来可能造成资源空置，加重城市运营成本，削弱城市竞争力。”

　　叶青认为，高档写字楼不仅成本高，稍有不慎容易造成“空置”等后遗症，这无形会增加了全社会的负担。“旧房拆建过程中，除了要考虑土地利用率，还应当适当增加绿色建筑、低碳建筑的数量。城市更新不只是留下产业空间，更重要的是，留下低成本的产业空间、生态空间，”叶青认为，城市更新的方式，应当更加多元化，要让全社会都受益，而不能只考虑更新单元的利益。

　　她建议，城市更新不仅要留下产业空间，尤其需要留下低成本运营的产业空间，除了增加容积率，还要增加混合度，既有办公、商业空间，又有居住空间，形成15分钟生活圈，可减少交通出行压力，提高城市竞争力。

　　市人大常委会副主任周光明也表示，城市更新得好可以促进经济的振兴，更新得不好有时候也会制约城市的发展。从西方发达国家城市更新所走过的历程来看，都经历了大量兴建商业中心、写字楼，以房地产开发为主导的阶段，最后回归到寻求城市的可持续发展。深圳要避免出现像鄂尔多斯“空城”那样的悲剧。

　　注重公平 政策不能“一刀切”

　　在座谈会上，不少人大代表都提出，由于在城市更新中，牵扯的利益群体过于复杂，目前在市场主导下的城市更新，可能引发公平等社会问题。

　　市人大常委会委员高云峰提出，在当前统一的城市更新政策下，不同发展水平的地区，可能因此拉开差距。“比如关内关外就不同，关内房价高土地争夺激烈，开发商热情也较高；关外房价便宜，开发商很少有人问津。”

　　高云峰认为，如果对于关内和关外，用同一样的更新政策，将来容易造成经济的“二元化”。为此他建议，政府应当对关外土地产权适当放宽限制，给予一定的优惠政策。

　　和这种情况类似的，还有对于水源保护区及生态控制区的更新。由于这类区域更新，对于房屋容积率、生态保护有较高的要求。这里的居民，容易对这种差异化改造，产生不平衡心态。

　　高云峰认为，对于这类地区，除了现在实行的“生态补偿金”，还需要一些其他的扶持政策。“应该对于这里的原村民，实行公平对待”。

　　城市更新项目可让业主参与规划设计

　　在座谈会上，有人大代表表示，由于深圳目前的城市更新，多是由市场主导进行，从拆迁谈判到此后更新各个环节，都容易出问题，而且很难找到责任主体。

　　“现在很多更新单元，在规划上很容易，但是真到要有人负责的时候，就找不到人了。”深圳市人大常委会委员王富海建议，政府应当由相关单位，成立非营利性机构，来协调市场和业主之间的矛盾。

　　据了解，深圳市政府确实有意加强对城市更新的介入，深圳市规划国土委副主任薛峰表示，下一阶段政府会加强引导业主征集更新方案意愿，但是具体的开发过程，仍然是开发商进行，政府不会干涉。

　　在会上，市人大常委会委员王富海还建议，政府在将来制定新的城市更新规划时，还应当引入民主机制，让业主也参与到规划设计中来，以避免日后可能产生的问题。

　　“城市更新相当于是土地的二次开发，这时政府只是协调人，应当多由业主自己决定。”王富海表示。