“消失”的保障房

　　■因为1988年的房改,深圳迅速建起了十几万套保障房。但十余年后,这个城市需要重新建设24万套保障房

　　■城中村成为农民自发提供的廉租房,保障了一半以上人口的居住。而现在,它们面临着被拆除的命运,因为要腾出土地来盖保障房

　　所有地方政府都在为保障房军令状焦头烂额,深圳也不例外。

　　但它本来也许有机会高枕无忧———仅仅七八年前,深圳就已经拥有了十几万套的保障房,这是深圳自1988年在全国率先开始住房市场化改革的结果。而据专家的估计,按照深圳现有的人口规模,大概需要的保障房也就是二十几万套。“如果那十几万套保障房还在政府管理之下,今天还有必要再建这么多保障房吗?”深圳市原住宅局房改处处长孙利平感慨地说,“为什么没有人问一问,那些保障房哪去了呢?”

　　1988－1998:三类人的保障房

　　为了能筹钱盖更多的房子,深圳推行了保障房“由租变卖”的制度改革,最终形成了“双轨三类多元价格”的住房保障模式。

　　20年前,深圳曾经有过类似公租房的房子。

　　那时候,特区吸引全国优秀人才的最大法宝,是“住房”——特区政府大胆地推出了“入户分房”的政策,只要是正式调入深圳的政府和国企人员,政府便保证分配一套住房,住户只需要交纳租金。

　　但是由于此时的住房分配沿袭了内地的计划分配模式,低廉的房租使得大量建设资金无法回收,每年还需补贴数千万元的管理维修费用。到了1987年时,随着大量人口的调入,深圳的缺房户反而从当初的数千户剧增到了22000户,缺房比例高达30％。

　　在这一背景下,深圳于1988年开始了第一次住房制度改革,将当时政府分配的数万套住房“由租变卖”,用卖得的钱来盖更多的房子。

　　当时,因为保障房土地由政府免费供应,因此保障房比商品房价格低；由于当时的政府公务员工资与国企员工相比有着较大差距,因此在保障房中又分出了“福利房”和“微利房”两类,政府公务员购买的福利房又比国企员工购买的微利房价格更低。

　　按照这一规划,一个政府公务员花20万元购买一套与职级相应面积的住房；国企员工可能花50万元购买同等面积住房,社会人员则需花近百万元购买相应的商品房。

　　因此整个住房制度的设计被称为“双轨三类多价制”住房供应体系。双轨指商品房和保障性住房两个轨道,三类是指给一般社会成员的商品房,给国企的微利房,以及给公务员的福利房。

　　在当时的社会背景下,深圳特区的这一制度创新得到了国际和国内的广泛认同。1992年深圳住宅局获得联合国人居中心颁发的“人居荣誉奖”,成为中国首个获得此项大奖的城市；与此同时,国家建设部等部委也多次公开表示,深圳的房改制度设计是“全国房改的方向”。

　　到1998年,深圳特区通过出售住房142535套,回收建房资金107.99亿元。兴建安居房单元式住房32600多套、单身公寓3800多间,总建筑面积290多万平方米。

　　此时,每年的保障房建设规模从房改之初的一两千套增加到7000－9000套,使得承担保障房建设的国有开发企业,甚至成为了房地产开发市场中令人羡慕的“老大哥”。

　　而这时候的保障房,相当于“小产权房”,并不能进入商品房市场交易。

　　城中村,市场化的保障房

　　“这是真正的市场化保障,真正的深圳奇迹。”

　　无论租还是卖,此时的“保障房”,保障的更多是三类人:公务员、事业单位人员、国企员工。

　　作为深圳特区第一次房改的亲历者之一,孙利平坦率地向记者承认,在深圳市前后数次的房改制度设计中,无论是决策层还是规划部门,都有意无意地“回避了非户籍人口的住房保障问题”。

　　回避有两个原因:想不到———过去20年高速城市化,城市人口的增加速度超过了所有想象力,“规划赶不上变化”；做不了———城市的建设和管理预算,大到基础设施投资、小到社区警力配置,通常都是以户籍人口为标准。

　　但恰恰是这些非户籍人口,发生了爆炸性增长。2010年,深圳户籍人口从十年前的34万剧增至246万,暂住人口更是猛增了五六倍,总人口达到近1450万———2000年深圳市住宅局的一份调研报告显示,当时深圳市到2010年的规划人口仅为300万,与今天的现实相差十万八千里。

　　理解了这一背景,才会发现另一个堪称奇迹的“深圳现象”:在过去30年的发展中,深圳总人口从区区数万人暴增到1400多万,却没有出现大量无处可居、流落街头的露宿人群。

　　秘密就在于城中村。“这是真正的市场化保障,真正的深圳奇迹。”世联地产董事局主席陈劲松向记者说道。这家地产中介机构已是一家上市公司,成立于1993年,见证了深圳房地产市场的变革与成长。

　　陈劲松在1990年代初赴深圳创业时,也像成千上万的“深圳客”一样,选择了“城中村”的出租屋作为自己在深圳的“第一站”。对城中村有深切体会的他说,“什么规划都保障不了这么好”。

　　据他介绍,特区政府在1990年代中期曾试图为中低收入人士建设一批低价保障房,但是在第一批住房推出后发现几乎无人问津,因为跟遍布各处的“城中村”相比,无论是租金、配套还是交通距离“都没有可比性”。深圳市住宅局当年为此而设立的“租赁管理办公室”,原本是为了管理大规模的政府廉租屋,最后却变成了管理政府福利房出租的“内设机构”。

　　而随着城市人口的一步步增加,这些政府规划中的“空白”显示出了极富活力的弹性:希望赚钱的村民们一层层加高自己的出租屋,从最初的三层小屋一直盖到了“十二层带电梯的出租公寓”,像海绵般地吸收着涌入深圳的人潮。

　　据曾参与深圳城市总体规划的建筑学者贺承军统计,在深圳可供建设的850平方公里土地上,城中村的面积就占到了400多平方公里,并容纳了深圳市70％以上的居住人口。

　　据说,深圳市政府曾经请国际知名的建筑和规划大师们前来考察,当专家们被问及深圳居住环境方面哪些堪称达到国际水平时,一位城市规划专家说道:“农民村。”在他看来深圳农民村充满着勃勃生机,“比孟买、开普敦的贫民区强多了。”