将城投债券规范发展为市政债券的思考
我国城市基础设施融资实践和面临的困境 我国城市基础设施建设与维护的财政资金来源不足。按现行制度，我国城市建设和维护的主要资金来源为城市维护建设税、城市基础设施配套费、公用事业附加、城市水资源费、市政设施有偿使用费、污水处理费、垃圾处理费、旧城改造费、港口城市配套费、旅游城市附加费等相关税费；部分土地出让净收益；中央预算内投资及转贷国债和地方财政拨款。而融资性来源主要有国内贷款、债券收入、利用外资、股票融资、民间投资等。考虑到地方政府城建相关税费仅够用于城市维护运转支出，用于建设的财政性资金主要有3个来源:中央及地方财政拨款、城市基础设施配套费、国有土地使用权转让收入。近年来，土地收益和预算外融资日益成为城市建设资金的重要来源。2009年，地方政府国有土地使用权出让金收入13964亿元，其中用于城市建设3340亿元，约占土地收入的25%左右。 城市基础设施投融资的基本特点。城市基础设施投资具有3个特点:一是超前性。基础设施建设具有一次投资建设，当代及后代长期享用的特征，需要为未来预留空间，超前投资是必然的。二是公共性。纳税人在缴纳税收后，政府必须提供相应的公共服务，一些市政设施不得收费。子孙后代作为未来纳税人，享有前辈投资形成的公共服务，通过先期负债投资城市公共设施，以未来税收作为偿债资金，体现了代际公平性。三是生产性和收益外溢性。基础设施投资是政府的先行资本投入，部分公益性项目虽然没有直接收益，但可以改善投资环境、提高私人投资效率、积聚人口、促进产业发展，间接带来税收增长和土地级差收益的提高。 完全按财政“有多少钱办多少事”的原则来决定城市基础设施建设规模，不合逻辑也不切实际。如果地方政府只通过提高税率和公共服务收费价格来筹集资金，会降低居民当期可支配收入、减少企业利润，从而会抑制投资增长和经济发展。在社会资本充裕的情况下，融通居民储蓄资金进行基础设施投资，可加快改善城市基础设施，提升城市公共服务水平，还可以增加税收和土地收益、改善环境、提高社会生产力，产生一举多得的效果。因此，通过市场融资进行城市基础设施投资，是各国城市发展过程中的普遍现象。 我国城市基础设施投融资多元化的实践和问题。我国市政公用行业建设投资、经营、作业市场已经允许国内外各种资本参与。在城建融资方式多元化过程中，也出现了一些值得关注的问题。这主要是因为我国财政金融法规未确立规范的城市建设融资制度，开发性金融合作、城投债券、中期票据、商业贷款、集合信托等都带有创新和探索性质。最近地方债务规模增长过快引起了广泛关注，国务院因此专门出台了加强地方政府融资平台公司管理的文件。考虑到未来20年我国还处在城市化动力强、发展快的阶段，道路、地铁、管网、垃圾污水处理、保障性住房等城市基础设施建设还将保持旺盛状态，必须为基础设施投资的正常增长提供规范的融资渠道。 |
