中国城市土地出让制度改革

　　2011年1月25日，2009-2010年度中国房地产市场报告发布会在京举行，全国工商联REICO工作室的专家在会上发布《房地产税费制度对房地产价格变动的影响》、《我国城市土地出让制度改革分析》、《2010年度中国房地产市场报告》、《未来20年我国城镇住宅建设发展空间》等4个专题报告。以下为《我国城市土地出让制度改革分析》摘要。

　　自2009年年初以来，我国城市住宅价格持续上涨。在此情况下，中央政府自去年末开始酝酿新一轮房地产调控措施。自2010年3月份以来，各种调控措施频繁出台。从目前的政策效果来看，我国城市住宅价格的持续上涨已经初步得到了遏制，调控成效初显。不同于以前的房地产调控，本轮调控主要有如下特点：

　　第一，中央高层高度重视，将遏制房价的过快上涨上升到了政治高度；控制房价上涨不利的地方领导要承担政治责任。

　　第二，为了实现尽快实现遏制房价快速上涨的政策目标，政策手段主要采取了数量控制的方式，并通过行政方式实施；控制居民购房数量，限制外地居民购房，限制本地居民购买多套住宅；通过增加保障性住房供给，以平抑过高的需求。

　　本次调控并没有涉及到我国房地产业的制度特征，特别是没有涉及到房地产业的土地出让制度改革。

　　我国城市土地出让制度具有三个主要特征：政府垄断土地供给，以竞争性的招拍挂为主要出让方式以及一次性缴纳未来若干年的土地出让金的“批租制”。在我国快速城镇化和地方政府“土地财政”的背景下，我国城市土地出让制度导致了土地价格的高涨。土地价格高涨则是导致住宅价格高涨的主要原因之一。

　　土地出让制度是推动土地价格上涨的制度性原因。在土地供给垄断的条件下，出让方式的竞争性越强，那么土地价格越高。按照竞争性程度，土地价格由低到高的出让方式为：划拨-协议-挂牌-招标-拍卖，而商品住宅用地主要是招拍挂方式出让土地，因此土地价格较高。

　　土地财政是土地价格上涨的动力。在1994年分税制之前，地方政府的土地出让收入是中央和地方分成的制度；分税制改革后，地方政府的土地出让收入主要归地方所有，并且成为地方财政一个重要来源。特别是在2002年土地主要以招拍挂方式出让后，土地出让金收入已经成为一些地方政府的主要收入来源，形成了所谓的“土地财政”。

　　“土地财政”的一个根本原因在于当前分税制体制下地方收入与支出责任的不对等，地方政府缺乏稳定可靠的收入来源。而土地出让制度的特征又让地方政府发现通过土地出让收入可以弥补地方财政收入缺口。这样地方政府的一个重要政策目标就是在尽可能的情况下推高土地价格从而获得最大化的土地收入。 2009年全国土地出让总价款高达1.59万亿元，占全国财政总收入的23.22%；土地出让金收入排在前七位的大城市，土地出让金占地方财政收入的比例，最高的达到了51.7%。

　　在我国快速城镇化以及地方政府对“土地财政”依赖的背景下，当前的城市土地出让制度是推高土地价格的重要原因。我国城市土地出让制度下，土地价格的上涨有推动住宅价格上涨的内在逻辑。土地批租制推高土地价格，从而推高住宅价格。房地产市场的“卖方市场”导致土地价格的任何变动都会立即反映到住宅价格中。在竞争性的土地出让方式下，政府通过提高土地价格从而获得住宅价格上涨的所有好处。从不同城市住宅价格和土地价格的关系看，土地价格越高的城市，住宅价格越高，30个城市土地价格占住宅价格的平均比例为42.4%。回归结果显示，土地价格和住宅价格显着相关；而从时间序列检验来看，2002年开始，土地价格上涨明显快于住宅价格上涨， 住宅价格指数和土地价格指数之间的协整检验显示，二者存在1阶单整关系。而土地价格指数和住宅价格指数的格兰杰检验结果显示，滞后1期的地价是房价上涨的格兰杰原因。具体而言，就是说去年的土地价格是推动今年住宅价格上涨的原因。

　　提要：2011年1月25日，2009-2010年度中国房地产市场报告发布会在京举行，全国工商联REICO工作室的专家在会上发布《房地产税费制度对房地产价格变动的影响》、《我国城市土地出让制度改革分析》、《2010年度中国房地产市场报告》、《未来20年我国城镇住宅建设发展空间》等4个专题报告。以下为《我国城市土地出让制度改革分析》摘要。

　　要从根本上解决住宅价格的快速上涨，需要进行土地出让制度改革。

　　第一，适应我国快速城镇化的发展趋势，在保证耕地面积的前提下，加大城市建设用地供给。在农村人均居住面积的大幅度增加，而大量农村闲置住宅的出现的情况下，解决城镇住宅用地紧张的一个建议是逐步将农村住宅用地转变为城市住宅用地，具体做法可借鉴重庆模式和北京模式。重庆模式是指重庆在统筹城乡发展中设计的“地票”交易制度，一方面可以盘活农村住宅土地资源，使农村居民获得了可以将自己的宅基地进入“地票”市场进行置换的权利；另一方面，又可以在保护耕地资源的条件下，扩大城市住宅用地供给。北京模式是指对于城市郊区农村的小产权房，在保证农村土地集体所有的法律前提下，借鉴“两权分离”，即所有权和使用权分离的做法，一方面保证所有权仍然为集体所有，另一方面可以将小产权房用地的使用权进行租赁。例如北京的唐家岭地区改造。

　　第二，在土地出让制度改革方面，首先需要改变政府供给土地的目标。改变政府出让土地获得最大化土地收入的目标。政府对城市土地的供给，应该以适应不断增长的城市人口对住宅的需求为目标。在操作上只要改变招拍挂的标的即可：以提供价格合理的住宅为竞拍标的，而不是以土地价格的高低位标的。这一方面的改革，没有技术上的困难，困难在于政府是否愿意和能够放弃对“土地财政”的依赖。而破除地方政府的“土地财政”依赖的前提是改革我国的财税体制，特别是中央和地方政府的财政分配体制，按照事权和财权相对应的原则，在地方政府和中央政府之间进行合理分配。

　　第三，以房产税出台为契机，改革土地批租制，将土地年租与征收房产税合并。土地年租制下，政府可以获得未来期限内的稳定收入来源；降低集中在开发环节中的金融风险；降低房价，减轻购房者负担。考虑将年租金同保有环节的房地产税收结合起来征收，在征缴保有环节的房地产税收时捆绑缴纳土地年租金，或者将二者合并征收统一的房产税或物业税。虽然土地租金(出让金)和房产税的性质不同：前者是政府作为土地所有者获得土地租金，而后者是政府作为公共管理者征收的税赋。但是，在我国城市土地归政府所有的条件下，政府的土地所有者身份和公共管理者身份也是统一的，从简化税种、提高征缴效率来看，合并征收也是一种选择。