土地问责会否问而不责？

　　当被约谈的各地方负责人“感到很震撼，深感自责”的时候，他们所感受到的压力对于土地违法整治而言，却恰是好的开端。但是，对于姗姗来迟、被质疑避重就轻的土地问责来说，其真实的效果仍有待观察。

　　12月19日，国土资源部最新发布了《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》，要求各级国土资源管理部门进一步强化房地产用地管理调控，坚决抑制地价过快上涨，坚决打击囤地、炒地、闲置土地等违法违规行为。而在此前的12月16日，国土部刚约谈了12名来自全国8个省份的市县长。

　　土地风暴还未开始便已结束？“动真格”是否还是动不了？土地问责会否问而不责？这些公众近几个月来一直质疑的问题，似乎在12月16日得到了回答。当天下午，国土部、监察部、人力资源和社会保障部三家联合召开了电视电话会议，正式启动土地违法问责程序。但是，国土部在12月的一系列动作并未彻底消除公众对于土地问责能否严格执行、土地违法违规能否得到整治、囤地炒地闲置等房地产用地违规行为能否彻查的疑虑。

　　“各个表情很凝重，看上去心情很不好”，这是参加16日现场约谈会的人士透露的被约谈对象“脸谱”，12名地方官对被约谈，“感到很震撼，深感自责，愿意接受国家土地总督察的批评”。

　　然而，他们所感受的压力对于土地违法整治而言，却恰是好的开端。

　　缘何姗姗来迟？

　　在国土部早先公布的问责时间表上，9月是大限，即对于违法违规用地，“7月督察，8月约谈，9月问责”，这一推就到了12月，国土部没有按照原来计划在9月份实施土地违法的问责，有媒体在9月份后曾猜测说，首次土地违法问责很可能夭折。

　　而对此，国土资源部部长徐绍史曾在接受中央人民广播电台记者冯会玲独家专访时表示：土地违法问责目前正在进行数据审核确认工作，国土资源部不会爽约，年内将严格问责。

　　按照国土部的说法，约谈与问责一再推迟，是因为很多数据需要核准，很多工作需要做实，才能在约谈时有的放矢，更加尽职、详细地了解情况。

　　“‘7月督察，8月约谈，9月问责’这个只是国土部门工作方案中的时间安排。在日常工作中，根据实际情况及时作出计划的调整，十分正常，而且是非常必要的。”某国土系统人士对《中国建设报·中国住房》记者表示。“据我所知，在国土系统内部，2009年度的土地卫片执法检查，譬如相关数据的核准、违法用地具体情况的补充调查等各项工作，一直在有条不紊地进行中。”

　　所谓土地卫片执法检查，是指国家土地管理部门根据地面的实时卫星照片来监督、检查其辖区内的土地利用行为，及时发现违法行为加以处罚，以达到合理保护土地的目的。据了解，2009年度土地卫片执法检查的一大特点，是第一次覆盖全国31个省、市、自治区，2859个县；另一大特点则是由监察部门、人力资源社会保障部门、国土部门联手按照15号令的规定实施问责，由于是部门联手实施问责，这在协调上肯定相应也需要更多的时间。

　　“在许多地方由于是第一次开展这项工作，难免存在工作经验不足、政策把握不透、图斑判别错误、数据上传有误等诸多问题。”上述国土系统人士介绍说，“而且，这次土地督察检查，是对土地从审批、征转、出让、开发一直到土地的抵押融资整个相关链条的督查，这也是历史上从来没有过的。”

　　资深土地研究专家、房地产评论人士章林晓也认为：“9月约谈推迟到现在，我认为是非常正常的。正如徐绍史部长所称，这是为了更尽职、更详细的了解，才不至于打错板子，这种慎重很有必要。”

　　是否避重就轻？

　　此次约谈的12个县市分别来自于陕西渭南市、山西运城市、黑龙江佳木斯市、云南省红河哈尼族彝族自治州、湖北省襄阳市、黑龙江铁力市、广西防城港市港口区、山西大同县、黑龙江牡丹江市阳明区、辽宁灯塔市、浙江上虞市、辽宁庄河市。这些地点的分布令问责的严厉性在很多人眼中打了折扣：这次约谈的12个市，并非是房地产违法用地或囤地严重地带，有“避重就轻”之嫌。

　　“从本次约谈对象来看，带有明显的‘试点’性质。这些地区无一是GDP在全国名列前茅的地区，无论是今年国土部挂牌督办的案件所涉及的内蒙古鄂尔多斯、辽宁沈阳等城市，还是此前被媒体曝光的1457宗囤地黑名单中数量占据前几位的广东、重庆、江苏等都不在其内。这种多少有些避重就轻的约谈方式，显示国土部土地问责的决心不大，无法起到足够的震慑作用。”安邦咨询某研究员指出。

　　“这主要是对土地卫片执法检查和15号令不够了解而引起的误解。”上述国土系统人士对“避重就轻”说进行了反驳。他说，对土地违法违规比较严重的地方政府负责人进行问责，这主要是依据2008年监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合公布的《违反土地管理规定行为处分办法》，即15号令规定精神执行的。15号令明确规定了政府在土地管理方面的责任，在第三条规定了四种问责情形：一是土地管理秩序混乱，致使一年度内本行政区域内违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地面积的比例达到15%以上，或者虽未达到15%，但是造成恶劣影响或者其他严重后果的；二是发生土地案件造成严重后果的；三是对违反土地管理规定的行为不制止、不组织查处的；四是对违反土地管理规定行为隐瞒不报，压案不查的，要对县级以上地方人民政府主要领导人员和其他负责任的领导人员进行问责。

　　据悉，12城市的土地违法情况主要分三种，分别是违规占用耕地、土地未批先用、土地边报边用。徐绍史表示，此次约谈的主要目的是监督整改，面对面地进行督察，面对面地开展批评和自我批评，面对面地商议整改查处工作。“上述12个约谈对象很可能被问责，但问责对象又将不仅仅限于这些。”某参会人士说。

　　而对于房地产用地存在的问题，只是土地问责涉及的大问题中的子项之一。“目前，房地产用地存在的最大问题，是‘建房的还不如倒地的’，开发商‘倒爷’不光扰乱了房地产市场的正常秩序，还直接威胁金融安全和社会稳定。房地产用地存在的问题，虽然经过近来的治理有了一定的好转，但依然很严重。”章林晓指出，“不过，这不能证明此次约谈是避重就轻。”

　　在他看来，土地违法违规其实更多不是发生在房地产行业，而是发生在基础设施和工业用地上，譬如2009年卫片执法检查发现，重点工程项目和部分行业用地违规违法严重，尤以政府为主体的违规违法更甚。“房地产业用地相对来说还是规范的。”

　　而19日国土部的通知里，就明确要求，坚决防范受多种因素驱动的岁末年初放量供地，凡可能出现“高价地”的地区，必须事前评估，采取有效措施防止出现高价地；严禁保障性住房用地改变用地性质，如果改变用地性质搞商品房开发的，必须依法没收违法所得，收回土地使用权。

　　真实效果几何？

　　当前最主要的土地问题一方面是直接违反土地有关法律法规和政策的严重违法用地问题，比如一些地方违法占用耕地占新增建设用地占用耕地总面积的比例超过了15%，重点工程项目、部分行业用地违法严重，农村建房违法用地分布广泛等。另一方面，是建设用地虽然符合相关的土地法律和政策规定，但是却存在一些习以为常的错误做法。比如，一些地方利用建设用地不同用途的划分，采取工业用地、住宅用地松紧不公的供地政策，在一定程度上造成了宏观经济的失衡。

　　那么，对于这些问题，督察、约谈、问责的效果几何？

　　“即使是对国务院明确要求暂停土地审批仍不停止审批的，或对国务院明确禁止供地的项目提供建设用地的责任人员，也不过给予记大过处分；情节较重的，给予降级或撤职；情节严重的，予以开除。另外，在易职或易地做官不能禁止的情况下，即使被问责，也很有可能成为一种‘工作调动’。”上述安邦咨询研究员认为。显然，市场对于问责效果存在一定的悲观态度。“土地问责的板子虽然打在地方政府的屁股上，但土地问责难有显著成效，这是因为土地问题的根源制度——财税制度甚至体制远不是一个问责就能解决的。”

　　章林晓对此不予认同。“从我所了解到的情况看，土地卫片执法检查执行落实得非常好，通过这几年的土地卫片执法检查和土地问责，违规违法用地趋势正在逐步下降，土地管理秩序正在逐年好转。”但他也表示，“对于虽然符合现行相关的土地法律和政策规定但实际同样有害的做法，当前亟待学界先作理论上的研究和探讨，以便为土地管理工作提供理论支持和实践指导”。

　　无论如何，土地问责制毕竟启动时间不长，其更多真实效果还有待观察。如能严格执行落实，实现用地秩序的规范和改善，则有利于提高市场效率，有利于房地产行业的公平竞争和健康发展。