上海郊区新城不等于郊区的新城

　　上海郊区新城的建设是上海建设全球城市的需要，是实现创新驱动、转型发展的需要，也是实现上海经济未来长期稳定发展的需要。

　　郊区新城的建设应成为全市共同的事业，而不仅仅是郊区各区县本身的新城建设，上海郊区新城不等于上海郊区的新城。

　　郊区新城建设作为上海“十二五”期间的重点工作之一，正在全面有序地展开。但在具体工作实践中，要注意不能将郊区新城的建设等同于郊区的新城建设。如果存有这一认识上的偏差，既不利于上海产业布局的合理实施、产业发展方式的有序转型，也不利于制定有效的新城建设操作办法。

　　上海郊区新城的建设是上海建设全球城市的需要，是实现创新驱动、转型发展的需要，也是实现上海经济未来长期稳定发展的需要。因此，郊区新城的建设应成为全市共同的事业，应运用上海的产业资源、行政资源进行综合配置，而不仅仅是郊区各区县本身的新城建设，上海郊区新城不等于上海郊区的新城。

　　从这一认识出发，我们认为，应在组织领导机制、产业导入机制、土地开发机制、资金平衡机制、与市中心区的产业联动发展机制、与周边邻近省份的合作开发机制等方面，进行全方位高起点的建设。

　　在组织领导机制方面，应尽快建立起市级统筹和市区联动的建设体制。在上海市一级层面建立郊区新城建设直接对口的决策部门，将有利于上海市对郊区新城的功能建设和产业布局进行统一决策、统一部署，特别是有利于郊区新城建设中需要市一级层面协调重大综合性问题的有效解决。同时，鉴于郊区新城建设内容的综合性，应尽快成立由新城形态规划专家、产业规划专家和社会发展规划专家组成的综合规划委员会，指导郊区新城的城区形态规划、产业发展功能规划和社会事业发展规划，并实现三项规划的有机统一。

　　在产业导入机制方面，应在市一级层面建立起郊区新城产业布局的统筹协调机制。首先应按照上海建设全球城市的需要，把握郊区新城的功能定位，将郊区新城的产业发展，纳入到上海市的产业布局体系中。应尽可能避免郊区新城在产业发展层面的同质性竞争，市级部门应实行分类指导管理模式，以避免恶性竞争。其次，针对在郊区发展具有比较优势的成本敏感性服务业或者生产性服务业方面，应提出完整系统的产业导入规划。第三，应针对郊区新城建设中服务业发展的薄弱环节，按照新城社会发展规划及服务业专项规划，围绕轨道交通枢纽站点发展商务经济，利用增值税扩围改革的机会推动新城生活配套服务业的发展。

　　在土地开发机制方面，要创新转变新城建设的土地流转方式，从新城建设是上海经济未来增长重要动力来源的高度，来建构郊区新城的土地开发机制。土地开发机制的建设应满足两个方面的需要：首先应满足城市化推进的需要，通过产业转型，引进产能更高的企业，提高土地利用效率，最大化地显化土地级差收益。其次应满足产城融合的需要，郊区新城建设必然带来城镇人口的增加，进而产生更多的居住需求，同时也必然要求更多的商业配套及基础设施用地的跟进，因此在土地供应上应满足商业用地增加的必要需求。

　　在资金平衡机制方面，应进一步加强市级层面对新城建设的支持力度，加大新城建设的市级财政转移力度。首先，根据郊区目前产业结构以制造业为主的特征，应根据郊区新城的不同建设阶段，制定适应不同阶段发展需求的财税政策予以支持，在适当时机建立 “郊区新城产业投资基金”。其次，由于仅依靠土地出让金收入，不能满足新城建设中重大基础设施及重大社会功能性服务项目建设的资金需要，因此在适当时机应建立“郊区新城建设专项资金”。第三，随着大量外来人口和中心城区服务业人口的导入，新城基础设施及公共服务设施负担日益沉重，郊区现有的财政留存不能满足基础设施及公共服务设施建设的需要，应根据“财随事权”的原则，按照人口导入数量，建立起动态的郊区人口导入补偿机制。

　　在与市中心区的产业联动发展机制方面，应加强市中心区与郊区新城的产业合作，包括对外产业链招商合作，产业分工合作。目前，上海基本上还是以中心城区为核心的单中心城市，中心城区“一核独大”的局面尚未得到根本改变，造成了所谓“中心城区要素过于集聚不经济，郊区要素过于分散不经济”的状况。为改变这一局面，应建立郊区新城产业与市中心区产业联动发展机制，避免产业发展中制造业和服务业被割裂的“二元”局面，应按照产业布局要求，使郊区新城成为上海的特色CBD区域，使上海城市空间的演变逐步进入一种有序的状态。

　　在与周边邻近省份的合作机制方面，上海应以开放的胸襟，出台专项政策，吸引周边的资金和人才进入郊区新城，使郊区新城成为与周边省份的合作平台、共建平台。我们应清晰地认识到，随着高铁、高速公路等城际交通设施的建成，上海郊区新城的建设所面临的环境已经发生了根本变化，我们不可能仅靠自己的力量建设好郊区新城，必须与周边地区建立起融合建设机制，这种融合机制包括利益融合、资源融合和文化融合等。上海的郊区新城既属于上海，也应属于长三角周边区域。只有这样，上海郊区新城才会拥有永久的生命力和内在的成长动力。

　　（作者为上海社科院部门经济研究所副研究员）