城市发展四题

　　我国城市发展呈现不均衡状态，发达与欠发达并存。不论是发达还是欠发达城市，它们在城市发展上都各有建树，但也各有其忧。许多城市虽然欠发达，但却安全：没有急剧增长的就业压力、环保压力和物价压力，社保医保也在国家的支持下平稳推进；人们的生活也因不断改善而日显安逸。相比较，那些发达城市特别是特大城市却未必能如此轻松，就业、交通、住房与环保等压力使得这些城市政府疲于应对，人们的幸福指数也未必很高。

　　当然，不均衡是城市发展的永恒状态，也是城市发展的永恒主题。这种不均衡形成着一个优势互补的发展流，这似乎又是一个规律。在国家经济实力具有一定积累的今天，我国的城市总体上已经具有了与时代特征和自身发展水平大体相适应的社会保障与供给体系，这从结构上为社会稳定提供了基础保障。也正是因为处于这个拐点上，我们才有条件思考过去难以顾及的一些问题，特别是城市的分类发展问题，而把握规律和分清责任又是其中的核心命题。它有助于减轻被动和减少盲动，使城市回归理性的轨道；有助于不同的城市政府重新审视自己的定位和选择合适的发展战略。

　　一、城市政府过度充当了经济角色却疏忽了社会责任，以致社会问题因积累太多而成为羁绊

　　从城市发展主题的视角看，社会发展与经济增长是城市面临的两大主题。社会发展着力于生存问题，如就业、住房、环境、交通等，对此政府担负着主要责任。经济增长着力于繁荣问题，主要由市场主体承担。面对经济增长，政府应该后撤一步，集中精力关注发展环境营造和秩序维护。然而，当前的问题是城市政府对社会发展与经济增长不加区分和不看时机，该后撤时没后撤，该担当时没担当。但凡有点能力就全身心地投入经济，但凡有点财力就想“以一抵十”只争朝夕地改变社会。城市政府过度充当了经济角色却疏忽了社会责任，以致社会问题因积累太多或发展太快而成为羁绊。本是社会矛盾调解者与仲裁者的政府，却每每因角色混同而使自己成为矛盾的当事者，缺乏中立和难以公正导致事后补偿的代价和造成的影响往往得不偿失；维稳的成本越来越高，国家的稳定与安全也受到挑战。

　　二、面对城市规模的不断扩张，政府应主要充当“制动”的角色

　　从城市发展动力的视角看，城市扩张的动力不是来自政府而是来自新兴产业发展的需求冲击。产业的需求规模决定了城市对人口的吸附规模，也决定了城市的空间规模。面对城市规模的不断扩张，政府主要充当着“制动”的角色，其主要责任是调整社会关系，提供公共基础设施和公共基本服务，进而维护社会稳定发展。在西方，工业化与城市化是两个彼此关联但又彼此区别的过程，工业化的主体是产业，城市化的主体是市民和政府，所以城市化中传统的政府在对许多问题的处理上角色多处守势，政府精力始终关注和致力于社会关系的调整与稳定，控制与驾驭市场经济那股野马之力；只是在城市发展动力不足时才充当补充动力的角色，同时还要把控好退出的时机，防止因退出迟缓而使自己成为社会问题的本身。然而，看看我们一些城市的发展现实，首先是将工业化与城市化混为一体，其次是倒置般地以城市化促工业化，城市化的大旗始终为城市政府所高擎。所以一个近乎自然的城市发展进程在我们这里却被目标化了，一个本应理性控制城市化过程的政府在这里却充当了动力的角色，城市深深地被政府的亢奋所摆动，社会发展失去了政府这个应有的制动者和导航者。这就不难理解为什么在社会矛盾中政府难以超脱。

　　三、良好的城市管理质量决定着城市的增长方式，而这一点恰恰被热衷经济增长的城市政府忽视了

　　从城市政府与中央政府关切的视角看，绝不能简单地将二者看成相似关系，一来资源不可比，二来社会责任不一样，三来关注的视角也不同。中央政府关注国防、外交和国家经济安全，城市政府则直接关注社会公共基础设施与基本服务的提供和社会秩序的维护。因为二者的使命不同，所以侧重建立的社会机制也不同。城市政府应当针对市民的需求构建响应机制，更多地体现服务的特点；而中央政府则应当建立全国的统筹机制，更多地体现协调发展。实践表明，良好的城市管理质量决定着城市的增长方式，它是城市的外部经济。而这一点恰恰被近视的热衷经济增长的城市政府忽视了，仿佛不直接插手经济就不是发展经济，于是招商引资就成为政府的重中之重，善于单击捕鸟而不善筑巢引凤成为我们城市政府的一大特点。

　　四、当今许多城市的不稳定多源自于发展太快

　　从社会发展的视角看，稳定比过快好。快是必要的，但如何把握一个度则更为必要。当今许多城市的不稳定多源自于发展太快，仿佛每届城市政府的届期都意味着城市发展的终结，强烈的使命感将一切问题都送上了快车道，城市在发展中偏离了快慢相间的节奏，减弱了自洁和自我修复的功能；因太快造成的失衡超越了社会的驾驭能力、调节能力和供给能力。在我国，发达城市担当赶超世界的使命固然精神可嘉，但过快并不能消除发展中出现的所有矛盾；以快求解是一种过于单纯的想法，有时也是一厢情愿。必要的节奏放缓和及时处理过快引发的社会矛盾才是持续发展的理性选择。对于欠发达城市而言，分享文明，延续文化，给国家留下一个社会稳定、生态良好和有后发优势的城市或许是“守土有责”“造福一方”的最大贡献。

　　由此观之，我们的城市政府应在城市发展上固守政府之责，关切城市环境营造、制度构建和平稳持续、适度助力城市经济。发达城市应当认识到目前的城市规模已经到了一个极限，如何控制城市的空间规模和调控城市的产业结构已是城市发展的质量所在、稳定所在和可持续所在，如何着力城市的精细化管理和城市创意将是今后的重要使命。在这一点上，我们缺乏足够的认识。对于一些欠发达城市，在战略选择上切忌急躁。“以社会稳定为基准，以环境持续为发展；以政策稳健为战略，以制胜未来为目标；不求同质但求适我，建设小而美宜居城”，不失为一个明智之举。

　　同时，中央政府要适度加大财政管控和转移支付力度，加大宏观督导，分立对发达和欠发达城市的不同考核指标，控制发达城市的粗放式发展，支持欠发达城市的稳健发展。在国家层面形成一个优势互补的发展流：稳健的欠发达城市为发达城市发展的后方，发展的发达城市反哺着欠发达城市的稳健发展。