一座城市的两种探路模式 南海顺德改革暗战

　　因大部制改革备受关注的顺德，最近似乎急了。今年8、9、10三个月，不仅接连推出三项改革措施（审批制度改革、农村管理体制改革、社会综合体制改革），执政者的改革决心亦在多个会议上不断表明。11月20日的改革会议上，顺德区委主要领导对着台下干部更是放出了狠话：“改革、改革，不改就革”。而广东省委书记汪洋关于顺德社改的意见和要求，也在密集传达着，11月12日破例在周日召开的顺德区委常委会，甚至还将与会范围扩大至人大主任、政协主席、副区长等。

　　距顺德30公里外的南海，这段时间也没闲着。自2010年7月邓伟根主政南海后，立马打出一系列拳法：先是农村综合改革（包括村改居、政经分离、加强社会基层组织管理、合并社区等），然后是社会综合体制改革。虽其改革路径未必与顺德相同，但可以发现执政者对南海模式的探索。

　　广东23地级市，只有佛山两区——南海、顺德频繁抛出改革方案。比较两地改革路径的话题经常被媒体抛给两地主政者，这亦成为民间热衷关注的话题。

　　两地因何而改

　　有政情观察人士分析，南海从农村入手，保证了主政者思路的连续性。而顺德改革有更高层面的政治考虑。

　　2010年7月，邓伟根任职南海区委书记后，就在2011年1月召开的区委全会上，抛出了带有“邓氏风格”的改革方案。那次会上，邓伟根提出“要深化农村综合体制改革”，并将此项内容放在区委全会报告的最前面。农村综改涉及农村基层组织运行、公共服务延伸等多个方面，邓则选择以“村改居”作为推手。

　　此后，在南海官方文件和话语体系中，涉及农村改革的内容一直是热点和焦点，也是邓伟根的工作重心之一。邓伟根希望利用今年农村换届年的机会，对村内政治生态进行洗牌，并建立“政经分离”制度，让基层村（社）有了自治能力。

　　为何一上任就力推农村工作？这是基于南海发展的现实。早在上世纪80年代，南海就成为全国农村改革试验区，推行股份化改革，南海农村以低廉的土地成本招揽了大批工厂，率先成长为经济明星。去年，南海农村经济总收入达到4884.15亿元，村社（组）两级集体资产超过250亿元。但红利背后却因制度问题，产生了诸多复杂问题，土地收益纠葛、外嫁女分红等问题也让政府大伤脑筋。“农村是南海社会稳定运行的基础，从这块开始改革，符合邓一贯的执政思路”，南海区委办相关人士如此评价。

　　而现任佛山市委书记李贻伟离任南海前，也对南海农村管理的改革和创新有过考虑。“邓伟根从农村开始改革的路径，既让他有了工作抓手，也使得两任主政者思路有了连续性”，佛山一政情观察人士分析说。

　　与南海互为兄弟的顺德，在改革初衷方面，却和南海不尽相同。“顺德的改革需要除了来自民间和社会外，还有更高层面的政治考虑和安排”，顺德区委办相关人士称。

　　2008年11月的特区工作会议上，省委将行政体制改革的任务交给深圳和顺德两地。在那次会上，省委书记汪洋当着众多地市（厅）负责人的面，连续4次点了时任顺德区委书记刘海的名字，要求加大力度完成省委交付的任务。沉寂数年的改革明星顺德，再次上路。随后，顺德推出了将41个部门缩减为16个部门的大部制改革，顺德也成为省管县，获得地级市管理社会事务的行政权力。

　　大部制改革后，顺德连续两位主政者升迁：刘海去了江门任市长，而后任市委书记；梁毅民去了茂名任市长。大部制期间担任顺德区长的梁维东，也在今年4月升任佛山市委常委、顺德区委书记。

　　11月22日，广东省委书记汪洋在汕头召开的改革工作会议上重提改革精神。10月26日接见佛山和顺德两地主要负责人时，汪洋则称，现在很多人少了敢闯敢试、敢为人先的改革勇气和魄力，改革的意识在不断淡化。南海、顺德两地不断推出改革策略，似乎也是想回应汪洋的讲话。同时，当天的谈话中，汪洋还明确表达一个观点：干部推动改革，改革带动干部升迁。有佛山政情观察人士称，这两地改革也是希望能够进入省委主要领导视野，比如南海的农村改革举措，近期已被写进广东省关于农村管理改革的方案中；而顺德大部制改革后，凡是省委省政府召集地市参加的会议上，都能见到顺德主要负责人的身影。

　　两个模式

　　有学者认为，南海更关注基层利益切割，辅以公共服务的延伸，最终促成社会体制转型；顺德则从政府管理职能和体制入手，通过放权培育社会组织建设，推动社会建设。

　　在农村综合体制改革的方向下，3月初，南海表态将在今年大力推进“村改居”，至今，全区224个村已有118个村完成；随后，南海又提出“政经分离”，经联社社长不能由居委会成员和社区党总支书记兼任。这是邓伟根100天走完224个行政村后提出的思路，在南海农村综合体制改革的“六个转变”中排在第一条。今年4月，南海丹灶镇石联社区成为首个试点。在南海，经济社一级也要政经分离。经济社一级可以交叉任职，但经济社和村（居）小组必须分开选举。也就是说，通过两次选举，可能兼任也可能不兼任，最终由民意决定；同时，南海还推行农村集体资产交易平台和农村财务监督平台，以让农村财务运作更透明公开。

　　今年8月，南海村（居）工作细则系列文件（讨论稿）出台，试图借助工作指导文件，让农村经济组织和社会组织各归其位，并让公共服务下延到村居。

　　当然，南海也提出社会管理创新的要求。邓伟根曾在其微博上说，南海创新社会管理的路径创新主要有二：一是加强和创新基层社会管理，以政经分离为切入点，围绕自主组织和群团组织等，构筑政府职能由内往外释放的重要平台；二是通过“南海一点通”，努力实现网络问政向网络行政的跨越，实现政府职能的高效、透明、民主和依法再造。邓伟根开微博后，随之而形成了南海庞大的官方微博群；此外，以桂城为代表的NGO引入和培育，都是佐证。

　　11月召开的佛山党代会上，有媒体就顺德今年推出的三大改革，询问邓伟根南海会如何推进自己的改革。邓回应说，南海也在结合自己的实际，铺开行政审批体制改革、农村综改和社会管理体制改革，同时也要向顺德虚心学习。

　　“以后办件慢的，要在网上公示，对这些部门形成压力”，邓伟根说。另外，南海已经推出“南海政务微博督察”微博，运作队伍庞大，包括质检、监督等各级部门，来督察一些市民反映诉求的落实。而南海还将成立南海智慧城市指挥中心，整合交通、应急、政务等各方面资源，让各部门信息共享。

　　在农村综合体制改革和社会管理体制改革方面，邓伟根说，南海已先行一步。南海发布的农村综合体制改革和基层社会管理系列文件，是一脉相承的两套文件。

　　南海改革与顺德，也不是完全没有交集。2010年6月，禅城、南海、三水、高明均以顺德大部制改革内容为范本，将各自的政府部门缩减至16个。邓还要求南海相关部门参考顺德成立决策和咨询委员会的做法（该委员会专门为顺德党政联席会议提供专业咨询意见），请人参与区层面的决策。

　　至于顺德，自2009年完成大部制改革后，做得更多的是调整因大部制方案带来的震动，如公务员晋升通道问题、政府如何放权问题、如何增加改革共识的问题等。这些事情消耗了顺德一年多时间。今年4月，梁维东主政顺德后，在改革方面没有提及更多思路，而是转向在城市管理方面，如治安、市容、市貌整治等技术问题。不过，在一次内部会议上，梁维东极其肯定了大部制改革效果，与之对应的是，6月29日召开的广东建党80周年庆祝大会上，汪洋也提及顺德大部制改革所取得的成效。

　　今年7月14日，汪洋再次来顺德调研，并要求顺德继续做改革尖兵，且提出下一步顺德的改革路径是“大社会、小政府”。随后，顺德的改革步子迈得密集起来，三个月内分别推出三项围绕“大社会小政府”的配套改革措施——审批制度改革、农村综合体制改革、社会综合体制改革。这是顺德多年未有过的现象。

　　今年11月18日，佛山党代会结束后，梁维东对媒体说，他也在思考，大部制后顺德应该怎么改下去。

　　熟悉改革内容的新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年表示，顺德改革基本呈现了汪洋的改革思路：先通过大部制改革，将政府形态压缩；然后通过放权式改革，将部分公共权力交给社会，培育社会组织，由此形成“大社会、小政府”共治。从而促进当地市场经济发展，也就是继续做大蛋糕，让老百姓更多地分享改革带来的好处。

　　而纵观南海改革，则首先是从农村管理体制入手，通过“村改居”、“政经分离”将社区的经济发展功能和社会发展功能进行剥离；然后，再通过合并村居改革，设立村级行政服务站，将公共服务延伸至村居。待农村改革完成后，再培育和发展NGO组织，将政府部分社会服务职能移交给这些机构，从而为市民提供多元的社会服务，推动整个社会体制转型。

　　“细观这两地改革路径可以发现，南海更关注基层利益切割，辅以公共服务的延伸，最终促成社会体制的转型。而顺德则从政府管理职能和体制入手，通过放权培育社会组织建设，从而推动社会建设。同时，两地对待农改的态度并不完全一样，南海是先从农改入手，顺德则将农改包含在整个社改方案之中，作为一个组成部分配合综改需要。”郑永年这样解释。