安徽亳州市新村建设的调查与思考
社会主义新农村建设，是从我国基本国情和发展阶段出发做出的一项重要战略安排，是持续数十年、惠及数亿农民、全面提升我国现代化整体水平的一项重大而又艰巨的历史任务。新农村建设涵盖农业生产、农民生活、农村管理、村镇建设、社会事业、素质提升、政策调整等方方面面，涉及物质文明、政治文明、精神文明多个领域的系统工程。亳州是一个典型的农业大市，农业在整个国民经济中比例偏高，农村人口占全市总人口的比重占80%以上。通过新农村建设，不仅可以使亳州市实现从农业大市向农业强市的跨越，而且可以直接推动全市国民经济实现快速攀升。但目前，亳州市新农村建设刚刚破题，一批“亮点”也只是“星星之火”，尚未形成“燎原”之势。为了切实推动亳州市新农村建设持续快速健康的发展，我们对目前新村建设过程中出现的困难和问题，进行了调查和研究。以期总结成功的经验，找寻内在的规律，揭示深层次矛盾，做到科学规范的引导。 一、选择“新村建设”为突破口，重在以点带面，整体推进。 新农村建设总体要求是“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”。实现这一目标，需要十年、二十年甚至更长一段时间才能完成。在这一过程，必须有计划、有步骤、分阶段、分层次逐步推进，当前，亳州市农民总体生活水平正在由温饱向全面小康转变，一大批通过外出打工的农民，对生活质量的要求正在向高层次转变，最突出的表现，就是农村的楼房越来越多，青年农民结婚90%以上的都是要求楼房，而楼房的投资一般都在7万元左右。对于农民而言，这是一笔很大的投资，从保护农民的长远利益出发，站在新农村建设的总体考虑，各地因势利导，纷纷把新村建设作为新农村建设总体工作的突破口。 从我们对利辛县的调查看，目前新村建设中比较具有代表性的是三种模式：即新建型、改建型和复合型。新建型主要是按照统一房型、统一布局、统一调整，分期分批对旧村进行拆迁改造，重新建设新村。改建型主要是在原来村庄的基础上，通过对宅基地调整、完善基础设施，使之布局更合理、村容更整洁。复合型主要是在小村并大村过程中，大村进行老村改造、小村合并进来之后进行分片新建。三种类型没有明确的界限划分，只是所占比例大小不同而已。三种模式取得最大的效果是居住更集中、小集镇逐渐成形、土地大量节约、公益事业效益提升，规划更科学更合理。 二、在新村建设中，尊重群众意愿维护农民利益是第一要务，综合考虑集体经济和社会事业和谐发展。 新农村建设的主体是农民，受益最大的是农民。新农村建设中每一项决策都要站在农民的角度，从维护农民的利益出发，最大限度地尊重农民的意愿。我们通过对利辛县西潘楼镇五里村、张村镇柳西村、胡集镇矿区新村三个试点单位的调查中，总结出三个共同的特点： 一是决策程序科学，农民群众参与度较高。在新村建设启动之前由村两委牵头，成立新村建设理事会，由理事会具体管理新村土地规划、村民矛盾调处、财务收支帐目、旧房拆迁、新房质量验收等。 二是按照利益均等的原则，执行政策与群众要求相结合。新村建设最大的矛盾是宅基地问题，“不患寡而患不均”是农村最大的现实问题。利辛县西潘楼镇在宅基地分配上多次征求群众意见，以公告形式尊重群众的知情权。其宅基地分配办法是：（1）凡男满18周岁分给一处宅基地，不满18周岁的男孩，成年以后从预留宅基地中解决；（2）每处宅基地220平方米；（3）本村村民符合计划生育政策的男孩可分一处宅基地，超计划生育的必须交清社会抚养费并做到节育手术到位以后才能分配宅基地；（4）外村人员愿意进入新村的必须交清占地补偿款以后才能进入；（5）五保户由村统一建房，去世以后由集体收回。 三是土地补偿实行层次分档置换与实物补偿相结合，多种方式结合运用。利辛县中疃镇曙光村在土地置换中采取三种解决办法：（1）给出让承包地的农户一次性补偿（到土地二轮承包期满为止），即每年每亩300元或者400公斤小麦，一次性付清。（2）由农户之间处行协商解决，以地换地。（3）用集体机动地调整，一般地段按2：1同农户对换，黄金地段按3：1对换。土地调整以后，村委会负责变更其土地承包合同和经营权证书。西潘楼五里村则采取宅基地和可耕地挂钩，拆迁后的宅基地统一收回进行复垦，复垦后再进行二次分配。 四是集体利益和个人利益统筹兼顾、社会公益设施与居民占地相持钩。通过新村建设，农民居住环境改善的同时，人流、物流、信息流逐渐汇集，以服务农民的农村小集镇也渐趋成形。在规划新村时，按照“道路设施配套、安全卫生用水、污水收集排放、园林绿化美化”五位一体的要求，设置了居民小广场、文体活动室、卫生室、村小学等。潘楼镇五里村在考虑共设施时，不仅配置了居民广场，而且还专门设置了占地5亩左右的公用墓地，既有效控制了土葬，又保护了可耕地；中疃镇曙光村在设计新村时，规划了专门的养殖小区用地、商业小区用地、为民服务设施如农业合作社用地等。这些公用设施、商业设施等，在小集镇形成后不仅给农民今后的生产生活提供服务，而且也必然形成一定的商机，同时，在这个过程中，集体经济也会得到快速发展。 五是农民自主创新形成了一套具有可操作性的约束机制。在老村向新村转变的过程中，为了防止一些矛盾的发生，如不到法定年龄提前结婚、为占宅基让女儿招赘（农村为倒插门）后来再搬回婆家居住、新房建好老房不搬或拖延搬迁、子女已进城在家想占一处、长期在外打工很少回来或今后也不可能回等等各种各样现象的发生，新村建设理事会都有明确的机制，进行有效的约束。利辛县张村镇柳西村通过宅基地与承包地“面积挂钩”，规定：（1）无论男孩女孩一律平等，只要在村居住，就可分得一处宅基地。（2）盖房先申请，在申请中说明建房的标准、楼层高度（层）、面积、结构、建房时间等（这主要针对一些不愿意按统一规定的富裕户）。（3）预交保证金2000元，逾期不盖房，保证金算作村集体收入。（4）五保户愿住本村的由村统一安排，不愿住本村搬到亲戚家的，由村里一次性补助2000元。（5）在村里要宅基地的面积必须从承包地中扣除同样的面积。这些约束机制是群众智慧的结晶，如果是政府行为势必会造成群众反感，由新村理事会操作就可以顺利推进。 三、通过新村建设，盘活了大量的闲置土地，为统筹城乡发展奠定了基础。 长期以来，以家庭为单位的生产方式，使得农村居住日趋分散，大多数农民房多院大，容积率很低，最直观的感受是农村的“脏、乱、差”；因为无人过问，村庄结构无限外延扩张，只见有新房，不见有新村；村庄外新房林立、村庄内残垣断壁，形成了名副其实的“空心村”。在房形结构上，各取所需，杂乱无章，朝向各异，小巷弯曲，道路泥泞。农村自然村庄的无序发展，不仅造成土地资源以及人力、物力、财力的大量浪费，而且不利于农村长期可持续发展。通过新农村建设，不仅可以消除“空心村”，打破长期形成的族群割剧，而且可以节约大量的耕地。在这次调查中，利辛县西潘楼镇五里村，老宅基地420亩，新村规划占地240亩，节约耕地170亩；张村镇柳西村的一个自然村144户农民，原来村庄占地90多亩，规划以后占地60多亩，节约土地30多亩；中疃镇曙光村1095户农民原来村庄占地1095亩，规划新村后，占地缩小到600亩左右，节约土地500亩左右。 从全市统计资料看出，2005年末，全市共有村民委员会2109个（村委会即行政村，下同），其中：谯城区677个，涡阳县383个，蒙城县561个，利辛县488个。从利辛县五里、曙光两个村节约土地简单加总计算，平均节约土地达到340亩，考虑到公益事业及其它因素，我们按每个行政村节约300亩计算，利辛县可节约土地的潜力达到14.64万亩、涡阳县达到11.49万亩、蒙城县16.83万亩、谯城区20.31万亩，全市节约土地潜力总计可达到63.27万亩。 据国家有关部门测算，我国农村居民人均建设用地总体上保持在180平方米左右，东、中部地区一般在120—250平方米，西部地区在150—400平方米。亳州市新村建设中，每户建设面积大多在220平方米左右，如果新建住宅为2层楼房，随着计划生育政策的落实，农村户均人口在降低，可以说亳州市农民住房还是比较宽裕的。由于亳州市农村相对还不富裕，大量的农民进城务工，个别农民已经或者即将成为城市人口，如果考虑到每年全市农村劳动力转移到城市的比例越来越高、学生升学进入城市等因素，农村人口将呈逐渐下降的趋势，随之而来的是农村耕地会呈上升趋势。 据统计资料，1990年全市耕地面积761.70万亩，到2005年末全市耕地741.16万亩。15年时间全市减少耕地19.94万亩，也就是能把土地潜力的32%进行复垦，我们就可以一举偿还15年的耕地欠帐。 今年国务院提出到2015年要确保全国耕地面积不得低于18亿亩，各级严格控制城乡建设用地规模。据了解，利辛县每年的用地指标只有157亩，如果不从农村节约土地中考虑，势必会直接影响城市建设和社会经济的发展。按照国家土地整理指标拆抵政策规定：“为鼓励土地整理，国家允许实现了占地平衡的地区，用土地整理新增耕地面积的60%指标，向上级土地行政主管部门申请一定量的预留建设占用耕地指标，用于本地区必须进行的非农业建设。”根据这一政策，只有我们做活新村建设这篇大文章，全市城镇非农建设用地指标较少的“瓶颈”就可迎刃而解，关键决定于我们对国家政策的边际效应掌握的程度。 四、新村建设中面临的困难和问题。 从长远看，农业是一个效益递减的弱质产业，农民是一个弱势群体。党中央国务院为了确保新农村建设这一战略任务顺利推进，2005年底中央农村工作会议明确提出了“三个高于”的原则，即2006年同家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中用于直接改善农村生产生活条件的资金要高于上年。财政部提出“十一五”期间大幅度增加农业综合开发投入，交通部提出“十一五”建设120万公里的农村公路，水利部提出解决1亿农村群众的饮用水安全问题，农业部提出新农村建设示范、粮食综合生产能力增强等九大行动。宏观政策为新农村建设创造了非常有利的外部环境，就局部而言，仍然存在着深层次的矛盾和问题。概括起来主要包括： （一）主体意识淡漠，阻碍了生产力的发展和生产关系的再调整 新农村建设的目的是加快农村经济的快速发展，农民生活的质量快速提高，农村的社会管理更加科学规范，农村社会公益事业更加完善，而所有这些，都需要作为新农村建设的主体----广大农民群众共同参与、全力配合。在新农村建设刚刚起步阶段，农民群众对于自己的主体地位还没有充分地认识，总以为属于政府行为，甚至有一部分群众认为这又是一阵风的“运动”，思想上有抵触、行动上不支持、观念上不更新。对于涉及的利益再分配、生产关系再调整，更是怨气冲天，不听解释，不顾劝解，甚至集体上访。比如，作为国家所有的土地，群众总以为属于自己所有，漫天要价，有的一分地达到上万的要价。有的自然村与自然村之间，对于土地界限要求按“四固定”时期重新标注，实际上民法通则已经明确界定。有的农户在第一轮承包地时对于村集体未分配的“摞荒地”“大型沟渠”“废弃公路”等占为已有，现在不允许集体收回；有的农民以前因种效益差长期外出土地转租或者无偿转让，现在要求按年份补偿。这些在生产过程中发生的个人与个人、个人与集体、集体与集体之间利益关系、权属关系、分配关系等有一个调整、转化的过程。 （二）干群矛盾的滞后效应，阻碍了相关措施的落实 农村实行家庭联产承包责任制以后，农民的生活积极性空前高涨，但接踵而至的农民负担的超常增长，农民的生产收益以各种税费的名义被强行剥夺，除规定的“八项提留”以外，罗列名义，层层加码，加之基层干部作风粗暴、方法简单、浪费严重，农民对基层干部的形象大受影响，农民甚至把基层干部简单称之为“要钱、要粮、要命”干部，对农民的态度更是到了“上吊给你绳，喝药给你瓶”的状态。基层干群矛盾严重激化，以至于造成“干部要向东，群众就向西”的地步。随着几千年的“皇粮国税”全部免除，土地补贴、良种补贴等一系列惠农政策的实施，干群关系得到了明显好转，但长期以来在群众中造成的心理阴影短期内难以从根本上消除。对于新村建设中正确的决策，也常常产生“逆反心理”。对此，基层干部也时有抱怨，比如，在新村建设中，涉及宅基地置换问题，个别超生户长期把孩子放在外地，现在孩子已经十多岁了，回来要求宅基地，按要求必须交纳社会抚养费，如果按现在的标准执行，他们不愿接受，如果按原来政策执行，政策不允许。再比如，原来已经规划为建房用地的，群众就近要么作为耕地、菜地，要么自己栽树，但现在要收回统一规划作为新村建房宅基地，就涉及林木补偿，甚至以毁坏农田名义，要求上访。当然，基层也确实存在一些干部多占、大户多占、地段优劣等因素。 （三）政策“红线”与新村建设的时间差，让基层干部产生畏难情绪，信心不足 对于国有土地的使用和管理，国家有严格的政策界限，如果发现将依法追究责任，这就是土地政策的“红线”，按照总量平衡，60%报批使用的要求，在新村建设过程中出现了两个“时间差”，一是新房建设与旧房拆迁存在着时间差，二是土地复垦与上级批准存在着时间差。在这两个时间段之内，严格来讲就踩着了政策“红线”，从长期来讲比如一年或者两年（土地复垦有一个耕作还原过程），土地实际上存在了大量节约的空间。新村建设以后，节约出来以后的土地分散在各个被废弃的自然村，如果二次分配每户一块，仍然不利于提高农业综合生产能力，如果集中连片就需要村村之间多次滚动置换，必须涉及土地级差、户户调整等多方面问题。这让基层干部十分为难。 另外，就是城镇建设用地增加与乡村建设用地减少如何持钩，效益如何补偿等，因为城市建设用地多以商业开发为目的，而乡村土地整理需要大量的资金，如果继续让农村作出利益让度给城市，与国家向农村倾斜的政策不相符合。 从政府层面看，存在着关系不顺人员缺位问题。新农村建设任务十分繁重，涉及到多个部门，需要一个专门的机构进行强有力地组织和协调。从目前来看，多属于抽调借用，存在着人心不稳、工作注意力难以集中等问题。对于基层反映的问题无从下手，长此下去，必然会影响新农村建设工作的顺利开展，领导重视也就流于形式。 五、加快新村建设步伐的对策与建议。 新村建设在整个新农村建设体系中仅仅是一个“抓手”，通过这个“抓手”，一方面可以发现问题，总结经验，找出规律；另一方面可以快出成果，增强信心，凝聚共识，整体推进。通过对利辛县新村建设的调查，既有鲜活的经验要系统总结，也存在不容忽视的问题亟需规范和引导。各级政府部门要站在全局的高度，超前谋化，科学决策。为此，我们提出如下建议： 第一，建立健全新农村建设组织机构，真正形成上下联动机制。 第二，放宽农村土地改革政策，以工业思路盘活闲散土地。 第三，用足用活国家政策，控制总量把握动态，统筹城乡发展。 |
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