推进城乡结合部建设 打造首都科学发展的战略新区

　　一、北京城乡结合部的改造建设面临着艰巨任务

　　城乡结合部的问题是城市化进程中必然要出现的问题。在近、现代史上，既有美国自20世纪50年代开始、直到本世纪还在不断完善的都市边缘区建设规划经验，也有英国伦敦市自上世纪二、三十年代开始实施的绿带政策及俄罗斯莫斯科市自1935年开始的森林保护带建设等宝贵经验，又有巴西、印度等国家内众多城市严重存在的贫民窟问题等深刻教训。

　　北京市城乡结合部地区在整体推进经济社会全面健康发展的同时，由于种种原因，主要是历史积累的城乡差别和长期的城乡二元结构体制，造成城乡结合部问题复杂，矛盾尖锐，已经成为城市建设发展中的焦点、热点和难点。深入推进城乡结合部建设面临着极其艰巨而紧迫的任务。主要是：

　　1、基础设施薄弱，社会事业发展滞后。历史积累起来的城乡差别，造成城乡结合部生产力水平低，基础设施薄弱。北京市城乡结合部一些乡（镇）、村的水、汽、路、通讯等与市政管网不接轨，部位内居民生产经营和生活十分不便；教育、科技、卫生、文化等社会事业与城区的差距明显。

　　2、城乡二元结构严重阻碍推进城乡结合部建设。历史上长期存在、上世纪50年代后期在我国被强化起来的城乡二元结构在城乡之间筑起了高墙，城乡管理实行不同的体制，公共设施和社会事业资金投入设置不同的渠道，实行不同的标准，重城轻乡。管理体制上，政经合一的乡（镇）、村管理体制与社区管理体制在城乡结合部同时并存，互相胶着，难解难分，矛盾尖锐，行政成本攀升，效率低下。在城乡高度融合的北京城乡结合部，农民没有享受到均等化的社会服务，农民生活水平和质量受到制约，农民素质的全面提高受到影响，阻碍了城市化进程。

　　3. 一大批村缺乏主导产业支撑。由于国家建设用地和绿隔建设占地，使北京城乡结合部一大部分村失去了耕地，而既与城市拓展功能相衔接、又与本地情况相适应的主导产业尚未建立起来，致使当地农民成为“三无”农民——无地、无业、无固定收入，多数农民收入低而不稳。这是关乎农民切身利益和社会稳定的大事，应引起高度关注。

　　4. 绿隔政策不衔接，难落实。北京市规划建设的绿化隔离带，基本上位于城乡结合部地区。从1994年起，主要是2001年、2003年，北京市相继出台一批文件，规化实施北京城区周边兴建两道绿化隔离带，并实行一系列相关产业政策。但是，不少工作是分别在不同时期、各自按不同政策展开，现仍在并肩推进之中，造成政策不统一、不衔接，矛盾很大，难以落实。由于体制上的原因，绿隔内的绿地养护费用，市、区财政投入严重不足，巨大的差额需从集体企业的积累中支付，不仅加重了农村集体经济负担，也因众多村无力负担而荒废了绿地管护。

　　5. 管理难度大，存在安全隐患。城市化进程中，流动人口汹涌流入城乡结合部，原住农民利用“一户一宅”政策的模糊性，在自家宅基地乃至集体空闲地上“种房”出租，分享城市化带来的级差收益。 由于各区政府有关流动人口的服务管理机制不健全，管理力量有限，大量流动人口违法生产经营问题难以处置，村民私自出租房屋难以管理，城乡结合部往往成为生产经营安全事故隐患和社会治安问题多发区，甚至成为犯罪发生的温床。

　　二、对策建议

　　1. 准确把握城乡结合部功能定位，建好北京城功能拓展区。

　　北京市城乡结合部功能定位是北京城市功能拓展区，是城区绿色生态屏障。这在北京城市发展总体规划中是明确的。要深入宣传，在全市、首先在城乡结合部干部群众中家喻户晓，深入人心，特别是规划部门要严格把关，坚决贯彻执行。

　　北京市的功能重要方面是为中央服务，是全国的政治、文化中心、国际交往中心；并正在朝着在金融、信息、科技创新等重大领域能够引领世界发展方向、影响世界发展进程的世界城市迈进。遵照规划，北京市上述功能应有计划、有步骤地向城乡结合部拓展、辐射。把城乡结合部建成接纳城市核心区功能的重要战略区域，促进其城市化进程，使其成为北京城区的有机组成部分。

　　城乡结合部是北京城市健康运行的重要保障地，但应防止其发挥城市拓展功能有限，而变成城市垃圾、废弃物、污水储运消纳处理场；城乡结合部是首都人口疏解的主区域，但应防止利用绿隔等城乡结合部优惠开发政策违规搞房地产开发，把城乡结合部建成睡城、建成市区的钢筋水泥屏障。

　　2. 建立规划统领机制，效仿50个重点村模式加快城乡结合部改造建设。

　　制订以城区拓展功能为先导，土地用项为轴心，产业发展为前提，农民安置就业为重点，集体经济产权制度改革为保障，涵盖基础设施建设、社会事业发展、干部群众素质全面提高的综合发展规划和实施计划。空间规划、土地规划、产业规划落实到目前城乡结合部涉及到的全部行政村。规划由区政府为主持制定，报市规划部门审批。

　　50个重点村建设，市、区财政投入过大。城乡结合部现有的301个行政村，不远之将来的1178个行政村，完全照搬50个重点村的现行政策，市、区财政都难以为继，不可持续。建议调整土地开发溢价收益分配政策，妥善处理市、区、行政村三者利益关系，即将现行的土地溢价全部返给行政村平衡改造建设资金的政策，改为根据行政村集体经济实力强弱的不同情况，土地溢价收益在市、区、行政村（甚至包括乡、镇财政）之间合理分配：行政村集体经济实力强的， 改造建设资金村集体投入比例适当大一点，土地溢价收益向市、区财政上缴多一些；相反，上缴少一些。行政村集体经济实力强的，建设标准可以适当高一些，进程可以快一些；相反，则应低一些、慢一些。总之，既要保证城乡结合部各行政村改造建设资金投入可持续，市、区财政能够承担，又要避免各行政村之间因级差地租而造成的农民所得补偿奇高奇低现象。

　　根据各个行政村领导班子集体和村集体经济实力的具体情况，有计划、有步骤地分期分批实施，引领那些领导班子集体强、村集体经济实力雄厚的村先行试点、起步；同时，创造条件，带领组织城乡结合部各行政村分批跟进。规划和实施计划可以先搭起骨架，在实施中逐步完善。

　　3. 努力创造条件，解决好几个具体问题。

　　一是提高养老保障金和医疗待遇水平。2008年新农保实施后，农区养老金待遇平均为432元/月，而城镇职工养老金待遇平均则为1580元/月，相差三倍之多；医疗待遇水平相差更大。养老和医疗是城乡结合部农民最关心的两大问题。一些经济实力较强的农村集体，早就提出参照征地农转居人员参加城镇社保的办法办理，但苦于政策限制难以实行。建议市、区财政拨一点，农村集体出一点，农民自己拿一点；农村集体经济实力较强的多出一点，农村集体经济实力较弱的市、区财政多拨一点，提高城乡结合部农民养老和医疗待遇水平，实行与城镇居民同等待遇。

　　二是加强“绿隔”建设领导，高标准推进“绿隔”建设。“绿隔”建设持续时间长，政策不衔接，头绪矛盾多，工作难推进。建议效仿50个重点村的模式加强领导，高标准推进，坚决避免“绿隔”搞成“半拉子”工程。在此基础上，建议研究制定《北京市绿化隔离带建设管护法》，依法纠正荒废绿隔现象，依法严禁违反绿隔规划而从事营利性开发，把北京市绿化隔离带建设管护纳入法制化轨道。

　　4. 改善和加强领导。

　　加强北京市城乡结合部建设，发挥好301个行政村、乃至1178个行政村的城市拓展功能，应建立、实行在市委、市政府统一领导下，区政府为主导，行政村为主体，市、区各项优惠政策集成，市、区各相关部门服务的领导体制和工作机制，把任务压在区委、区政府肩上，建立规划目标考核制度，加强考核和监督。