苏州一体化规划助力城乡协调发展

　　随着我国城镇化的高速发展，城乡间的深层次矛盾日渐显露出来。城乡相对隔离、自我循环的“二元结构”特征，使得城乡差距越来越大，城乡矛盾日益成为当今中国的社会问题。笔者最近从江苏省苏州市了解到，该市以创新的思路、发展的眼光和城乡并重的原则，从法定层面来优化和完善法定规划，形成了“城市规划—镇规划—村庄规划”全覆盖的城乡规划体系。

　　必须走城乡一体化的集约发展道路

　　据介绍，从上世纪80年代起，苏州就开始探索以乡镇企业发展带动小城镇建设来推动工业化、现代化的模式（苏南模式），乡镇企业蓬勃兴起。进入90年代，苏州通过统一规划、集中投入，高标准建设基础设施，先后建立了5个国家级和10多个省级开发区，促进了各类要素的合理集聚。进入21世纪，苏州经济快速发展，城市空间不断向外拓展，使得土地资源日益紧缺，已成为制约苏州城市发展的瓶颈。为此，新一届苏州市委市政府提出了苏州要成为“科学发展的样板区、开放创新的先行区、城乡一体的示范区”目标，并指出“科学发展是向导，开放创新是动力，而城乡一体是战略选择，也是最终落脚点”。要“将城乡一体化作为推进‘三区三城’建设的总抓手，作为加快转型升级的推动器，作为破解城乡‘二元结构’的大举措，作为推进经济社会发展的总引擎”。

　　另外，改革开放以来，苏州积极开展镇村撤并，乡镇经济得到进一步发展，随着民营企业的逐渐壮大，百万农民实现了非农就业，城镇建设用地不断扩大。以木渎为例：2000年城镇建设用地5平方公里；2003年城镇建设用地7平方公里；2003年后城镇建设快速发展，2006年城镇建设用地达20平方公里，木渎镇区基本已经与苏州高新区实现无缝对接；2008年城镇建设用地达27平方公里。短短8年时间，城镇建设用地扩张了近5倍。乡镇工业的粗放型发展模式已造成土地资源的极大浪费，因此从乡镇自身发展前景出发，必须走城乡一体的集约化发展道路。

　　城乡一体化规划时机成熟

　　统计资料显示，2006年底，苏州市域自然村共有20914个，乡村人口共263万人，平均每个自然村约120人，最小的自然村只有6人，人均村庄建设用地面积高达191.45平方米，远超江苏省人均村庄建设用地130平方米的标准。自然村落数量多、规模小、布局过于松散的特点，使得苏州农村居民点布局散乱，土地资源浪费，集约化利用程度低，基础设施配置困难，加上缺少必要的财政、政策的支持，城乡差距越来越大。

　　另据介绍，随着苏州市区3区及下辖5个县级市城镇化进程的加快，工业化程度不断提高，就5个县级市而言，农民在二三产业就业达85%以上，城乡一体化基本条件已经具备。2000年以来，苏州就制订了一系列有关城乡建设和发展的规划，积极开展镇村撤并工作，初步建成了围绕中心城市覆盖辖区各镇、村的快速交通网络，并通过加强环境保护，推进生态建设，优化了城乡的人居环境。2006年，编制完成《苏州镇村布局规划》，并在其指导下编制了各类村庄（居民集中居住点）规划。规划强调“三个集中”和节约利用资源的原则，积极推动城乡统筹发展规划，形成了一批规划成果。2007年，随着城市总体规划的修编，苏州各区同步编制了城乡协调规划。2008年9月，苏州市被江苏省政府列为“江苏省城乡一体化配套改革试验田”。

　　调整优化城乡空间结构

　　有关人士指出，城乡一体化发展的内容包括“发展规划、资源配置、产业布局、基础设施、公共服务、就业社保、社会管理”7个方面的一体化。苏州城乡一体化规划围绕上述7个方面展开，把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民视为一个整体，统筹规划，综合研究，结合体制改革和政策调整改变城乡二元经济结构，促进苏州城乡经济全面、协调、可持续发展。

　　具体来说，苏州城乡一体化规划是将城镇和乡村空间结构进行调整与优化，使城乡资源得到有效配置；通过对各类用地的整理，达到节约和集约用地，保护耕地；通过将集体用地置换为城镇建设用地，为城镇进一步城镇化、工业化发展拓展空间；通过对城乡基础设施实现无缝对接，增加城乡居民生产生活联系的密切性和便利性；通过富民优先、关注弱势群体等规划策略，起到维护社会稳定和公共安全的作用。

　　从法定规划层面对城乡规划全覆盖

　　以创新的思路、发展的眼光和城乡并重的原则，苏州从法定层面来优化和完善法定规划，形成了“城市规划—镇规划—村庄规划”全覆盖的城乡规划体系。目前，《苏州市城市总体规划（2007～2020）》已编制完成并上报国务院进行审批，苏州现阶段正通过优化镇村布局规划、完善镇区规划和深化村庄规划使城乡一体化内容落实到实处，全面引领城乡各项建设科学、有序和可持续发展。

　　最新资料显示，目前苏州各镇总体规划大多已编制完成，还有少量正在修编中。对于已编制完成的镇总体规划，该市要求结合城乡一体化建设要求进一步优化镇村布局，完善镇区规划；正在修编的镇总体规划，要求做到“三规合一”。同时，要求深化村庄规划，以达到从法定规划层面对城乡规划全覆盖。

　　作为规划编制体系中的最后一个层次，村庄规划的编制往往被忽略，苏州要求以“改善农村人居环境、增强集体经济实力”为目标，进行村庄规划的深化和完善。目前，苏州已完成121个新农村建设示范村的整治，并取得初步成效。今后村庄规划还将在规划、设计、建设和机制创新等方面进一步探索，使所有规划中保留的村庄都能成为配套完善、设施齐全、环境优美、特色明显、生态良好的社会主义新农村。