探索旧区改造拉动拆迁新机制

　　旧城改造是一项复杂的民生工程。旧区改造动拆迁被称为“天下第一难”工作，甚至成为制约民生改善和城市发展的主要因素之一。

　　上海市杨浦区是一个传统的老工业城区，也是上海人口最多、旧里面积最大的中心城区。自上世纪90年代以来，杨浦区经历三轮旧区改造，拆除了二级旧里以下房屋170余万平方米，改善了近6万户居民的居住条件。目前，这里仍有近200万平方米的旧里房屋（含成片旧里160万平方米）亟待改造。近年来，杨浦区在上海市委、市政府的领导下，坚定不移地打造“依法拆迁、阳光拆迁、和谐拆迁”品牌，开创了具有杨浦特色的“依法公正、阳光诚信、和谐有序”的拆迁工作新局面。

　　制约旧改问题繁多

　　制约旧区改造动拆迁工作的因素很多，包括政策法规配套问题、资金房源筹措问题、队伍素质以及社会舆论环境等问题。当前，我们面临最突出的问题是居民配合动拆迁的意愿问题。

　　老百姓想动迁、盼动迁。在动迁过程中，少数人不配合，影响了大多数盼望改善居住条件居民的利益。我们分析，少数人不配合动迁主要包括三方面的原因：对动拆迁政策不理解、对动拆迁操作不信任、对利益诉求不理性。

　　杨浦区大多数居住在旧里的群众要求改善居住环境的愿望非常强烈。因此，动拆迁将是今后相当长一段时间政府工作的重点，必须坚持执政为民和“我为亲人搞动迁”的理念，让拆迁在法规政策的框架内进行，维护居民的合法利益；坚持“阳光拆迁”，通过公开透明、诚信公道的操作方式，赢得群众的信任；坚持“和谐拆迁”，通过群众参与、社会协同、共建共享，促进社会和谐进步。

　　探索可持续旧改动拆迁新机制

　　近年来，我们以群众工作为重点，创新工作机制，形成了八个特色：

　　一是组织重心下移。创立了“分片划块”联动推进机制，建立街道办事处和社区居委会两个层面的协调推进平台，将各动拆迁基地社区划分为片、块、组。各区旧改指挥部和街道、居委会的干部对口联系拆迁片与块、组，深入一线开展工作，最大限度地发挥基层党政组织和社会组织的组织优势、政治优势和群众工作优势，通过点对点、面对面的思想工作，加强党政组织与居民的联系，充分营造群众自我动员、协同参与拆迁的氛围，为动拆迁工作的顺利推进奠定组织和群众工作基础。与此同时，杨浦区还积极发挥区属单位在动拆迁一线的引领作用，区属单位负责人深入一线开展工作，各基地被动拆迁居民中的区属职工签约率均高于基地平均签约率。

　　二是基础工作前置。杨浦区旧改动拆迁工作的一个重要特点是群众工作做得早、做得深、做得细。在平凉西块（二期）等重点项目拆迁安置方案初稿形成后，相关部门积极听取人大代表和政协委员的意见，走进居民社区，直接听取被动拆迁居民代表的意见，优化细化安置方案。同时，在前期摸底“两清”的基础上，做到“四清”，即“人口清、面积清、社会关系清、利益诉求清”，将群众基础工作做在正式启动签约前；改变以往拆迁的做法，采取“先难后易”和“抓两头带中间”的工作策略，着力帮助家庭困难、矛盾复杂的拆迁户在政策框架内解决实际困难，得到被动拆迁居民的认可，取得了良好的效果。

　　2008年，杨浦区在佳木斯路163弄和飞虹路720弄等基地率先试点旧区改造事前征询制，2009年，又在胜利村等5个基地深入开展旧区改造“二次征询”试点工作。第一次先征询居民动拆迁意愿，达到一定比例后启动第二次具体动拆迁方案的征询，得到大多数动拆迁居民支持同意后再启动实质性动拆迁工作，变“要我动”为“我要动”，将居民中存在的“不理解、不信任、不理性”问题解决于征询过程中，为今后旧区改造事前征询制度的大面积推广积累了经验。

　　三是政策依法公道。率先在平凉西块（二期）、轨道交通12号线和河间路南块等重点旧改基地和重大工程基地实行“数砖头加保障”的动拆迁新政策。被动拆迁居民通过不记名投票的方式选择市场评估公司，对被动拆迁房屋进行市场评估，在保证房屋物权市场价值基础上（即“数砖头”），对真正有居住困难的居民和特殊对象按照“保基本、要公开”原则，依政策进行“托底保障”，维护居民的合法利益。新政策从源头上解决了原来出现的“假结（离）婚”、“拆分户”、“引进户口”等投机行为，维护了动拆迁政策的公正性，净化了动拆迁环境，赢得了广大被动拆迁居民的理解和支持，2009年实施新政的新开基地奖期内签约率均在90%以上。

　　四是安置多元选择。杨浦区在全市率先形成货币安置、就近安置、异地安置等多种安置模式，满足居民的不同安置需求。一方面通过多种渠道筹措外区适配安置房源；另一方面在市有关部门的大力支持下，率先在土地、政策、规划等方面予以突破，将旧改居民用地与周边已收储的零星工业用地进行捆绑，实施联动改造，建设了河间路和154街坊保障性住房基地，为本区重点旧改地块提供区内安置房源。同时，我们以房屋价值标准为基础，以市场评估为依据，运用收益梯度的多元安置机制,体现“本区安置熟悉、外区安置宽敞、货币安置灵活”的多元化安置特点，有效解决了居民的不同居住需求。

　　五是操作规范透明。诚信是动拆迁工作的基石。杨浦区在前些年实施“六公开、十公开”以及2008年渔人码头三期40街坊试行结果全公开基础上，率先在市重点旧改地块的平凉西块（二期）、市重大工程的轨道交通12号线和河间路南块等动拆迁基地全面推行安置结果公开机制，将包括签约居民的动拆迁安置协议和选房结果等安置协议的全部内容公示出来，形成了“倒逼”工作机制，促进动拆迁工作规范化、标准化、精细化。为此，杨浦区研究制定了菜单式动拆迁方案和房源使用、资金管理等一整套操作规程；严格规范人口认定和面积核定程序，做到过程透明、结果公开，杜绝了暗箱操作的可能性。

　　六是邻里共建共享。旧改动拆迁是社会工作，因此，群众工作是动拆迁工作的基础，也是关键。杨浦区针对部分居民对动拆迁工作“不理解、不信任、不理性”的情况，以加强基地基层党建联建为抓手，鼓励居民主动参与，配合旧改动拆迁工作。2008年率先设置动拆迁集体签约配合奖，2009年在新开的9个重点基地和2个激活停滞基地全面予以推广，按照组、块、基地三个层面设整体签约配合奖，即分片划块内的组、块或整个基地的居民在规定时间内全部签约的，每户居民可在原有安置补偿基础上获得额外奖励，引导群众调节自身利益，形成群众相互教育、相互协商、相互促进的共建共享良好氛围，促进社区和谐。

　　七是社会公信参与。为了保障整个动拆迁过程的“公平、公开、公正”，杨浦区建立了由人大代表、政协委员、法律人士、专业人士、新闻工作者、社区工作者以及动拆迁居民代表等人士组成的第三方公信平台，全程参与和监督动拆迁工作。此外，杨浦区率先实行第三方参与矛盾化解机制，通过购买服务引进律师事务所入驻基地，设立“法律咨询服务窗口”；率先成立了“旧改基地巡回法庭”，解决被动拆迁居民的各类“疑难杂症”。

　　八是队伍执行有力。旧改动拆迁工作必须上下同心、步调一致。杨浦区在平凉西块（二期）、轨道交通12号线和河间路南块等动拆迁基地创造性地制定了动拆迁公司成本控制、工作进度、维稳风险抵押等激励机制，设立了“维稳专项基金”，建立了成本、进度、维稳三大目标整体协同推进的激励机制，从制度上引导大家心往一处想、话往一处说、劲往一处使、事往一处做，形成上下整体联动、基地和谐有序的良好工作氛围。在此基础上，杨浦区建立旧区改造临时党委和动拆迁一线班组临时党支部，组织动拆迁工作人员开展守法敬业和动迁政策、群众工作方法等方面的培训，明确工作目标，加强管理监督，提高拆迁队伍的工作水平。

　　通过采取这些措施，杨浦区旧区改造工作的进度明显加快。2009年杨浦区旧改动拆迁户数6207户，完成全年目标的124%，是全市启动完成动拆迁量最多的城区。新启动项目在奖期内均签约超过90%。一大批生活在旧里的居民解决了实际居住困难。

　　保障了社会稳定。杨浦区出台的多项政策和有效的操作机制,增强了市民与政府的互信，呈现和谐有序的动拆迁局面。

　　有效夯实了管理基础。按照“一岗双责”的要求，建立健全了街道为主的协调推进与维稳机制，在资源保障、政策制定、宣传动员、成本核算、队伍管理、社会参与、稳定维护等方面出台了10余项政策，有效夯实了旧改动拆迁工作的管理基础。

　　下阶段，杨浦区将按照政策导向更加公正、动拆迁操作更加透明、安置方式更加完善、社会监督更加完备、邻里互助更加和谐、队伍管理更加有效的要求，进一步创新指挥管理、协调推进、稳定保障等方面机制，深化重心下移的组织推进机制。搭建基层工作平台，发挥社区的组织优势和社会工作、群众工作优势，真正实现问题在基层解决的目标。

　　完善第三方社会参与机制。发挥社会第三方组织在拆迁工作中的“润滑剂、粘合剂、清洁剂”作用，强化社会协同和居民参与意识，整合经济、法律、社会等多方资源，参与旧改动拆迁工作。

　　拓展动拆迁信息化服务平台。优化动拆迁基地信息化平台的管理服务和监督功能，进一步打造具有人性化、规范化和精细化的拆迁管理信息化系统。

　　营造和谐有序的社会氛围。坚持“我为亲人搞动迁”和“不让老实人吃亏”的工作理念、落实“一岗双责”的工作机制、坚持公正有序的利益导向机制和诚信为本的工作机制，防止形成“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的不公正导向，促进区域稳定。

　　杨浦区旧改工作在探索可持续的旧区改造方式上进行了许多有益的尝试。我们将坚持“依法拆迁、阳光拆迁、和谐拆迁”的理念，坚定不移地推进后续近200万平方米的旧改工作，促进区域经济的协调可持续发展。