小城镇建设需要顶层制度设计

　　笔者认为，在后国际金融危机时期，国际经济政治格局演变十分深刻复杂，美日欧等主要经济体的市场需求下降，倒逼我国经济增长的力量从国外转向国内，从城市转向农村。如果把握好这个重大的历史机遇，顺势形成以小城镇建设为抓手的经济政策和制度设计，增加对小城镇各项事业的投资力度，可以为国内其他行业提供广阔的市场空间，具有纲举目张的战略统揽意义。

　　当然，小城镇建设本身是一项系统工程，涉及低碳生活和低碳消费等方方面面，需要系统性的顶层制度设计，需要对小城镇的概念模式、能源战略和政策举措等都进行深入的探讨。现在大家都有共识，应对当前复杂局面的注意力，在于启动面广量大的农村消费市场，在于配套与之相关的经济政策。但对小城镇的战略作用还不是十分了解，存在一些制度层面的障碍。这些障碍主要包括：

　　扶持政策缺乏协调。

　　各地支持小城镇的积极性很高，但大多集中在生态环境与经济基础较好的地方，中西部地区有畏难情绪。中央各部委的扶持配套政策协调性不够，各吹各的号，各唱各的调，很难形成协调联动的合力。

　　规划管理水平偏低。

　　镇一级规划水平不高是一个非常普遍的现象，目标定位不明确，重点不突出，省、市、县、镇各级规划不衔接。有的规划已经到期或即将到期，有的规划可操作性不足，缺少有效实施手段。小城镇怎样提高规划水平，值得高度关注。

　　地方财政配套困难。

　　从1994年中央与地方实行分税制改革后，中央和省对市、县（市、区）两级的财政分配体制进行了多次调整，大部分县（市、区）财力不足。在这种情况下，中央和省实施的小城镇基础设施、公共设施和环境建设项目，一般都会要求地方财政配套投入，造成地方财政风险偏大，社会资源利用不足。

　　体制改革相对滞后。

　　乡镇传统管理模式涉及行业较广、部门较多，与市场经济不匹配，很多体制性难题有待突破。正在摸索中的乡镇机构改革、财政体制改革和农村税费减免，在目前还很难适应经济社会发展要求，很难适应改革所带来的资金来源变化，很难适应人、才、物管理模式的变化。

　　增长机制尚未形成。

　　乡镇企业绝大多数改制为民营企业，就地消化农村富余劳动力的传统模式发生了变化，通过乡镇政府办企业、以工哺农、以工兴镇的机制已经衰退，但新的增长机制并没有同步形成，产业同构的问题比较普遍。

　　鉴于这些障碍，笔者认为小城镇建设不宜撒胡椒面，也不宜一开始就把面铺得过大。总体建设思路应当是稳定数量，提高质量，打造具有较强服务能力和辐射能力的农村区域性消费中心。为此，有必要优先支持直辖市、省会城市和副省级城市的卫星小城镇；优先支持经济实力较强、具有较大发展潜力的小城镇；优先支持有资源、有特色和有主导产业支撑的小城镇；优先支持经济发达、城镇密集区域的小城镇，形成抓好一个点、带动一个面、影响一大片的效果。

　　从笔者在江浙一带了解的情况看，小城镇建设应该注意三个方面的问题：一是要坚持以人为本，突出农民主体地位，健全公共服务体系，真正做到以工促农、以城带乡，加快推进共享式增长和参与式发展；二是要坚持提升能力，在“好”字优先的前提下注重量的扩张和质的提升，重视消化农村富余劳动力与新型小城镇结合，做到农产品加工业与现代服务业配套；三是要坚持统筹兼顾，发挥资源禀赋特点，营造良好的宜居宜业环境，增强集聚功能、市场功能和服务功能。

　　由此，笔者建议，中央各部委首先应当握指成拳，形成合力，把小城镇建设作为制定政策的基础原则。其中最核心的有三点：一是放宽小城镇农转居的户籍政策，推进农村富余劳动力就地向非农产业和小城镇有序转移。二是构建城乡统筹的社会保障体系，增加教育、医疗和文化等服务设施，解除小城镇居民在消费支出上的后顾之忧。三是探索农村土地有效流转方式，土地增殖收益主要应返还给农民，保证农民带着资产进入小城镇，失地不失利、失地不失业。

　　小城镇是农业产业化的载体，是农民生产生活的家园，是推动新农村建设的基地。笔者有一个梦想，如果能解决小城镇80%左右的饮水安全、道路硬化、垃圾处理和生活能源自给，就可以在全国形成拉动经济增长的大格局。这是一个鼓舞人心的蓝图，是一条通向繁荣的必由之路。