对统筹区域发展的几点思考

　　统筹区域发展，是针对我国当前地区发展不协调、地区发展差距全面拉大、不合理的地区间产业趋同进一步强化、地区经济发展与资源短缺矛盾加剧、生态环境破坏严重的问题而提出的。所谓统筹，意指统一谋划、协调兼顾、共同发展。统筹区域发展，就是要把我国社会经济发展中的区域问题和问题区域，纳入国民经济与社会发展的全局之中，进行通盘筹划，综合考虑，实现空间协调发展。那么，要准确把握统筹区域发展，至少还要考察这样两个问题，一是统筹什么样的区域？二是怎样统筹？

　　一、统筹的区域

　　1、统筹东中西三大地带

　　由于历史基础、客观条件以及改革开放步伐和力度的不同，东中西三大地带的发展差距持续扩大，东中西三大地带仍是我国未来统筹区域发展的首要层次。需要强调的是，地区差距，不仅仅指的是GDP的差距，更重要的是人均GDP和人均收入的差距、以及人民生活水平和公共服务方面的差距。可以从以下几组数据的对比来看，东、西部地区GDP增长速度的差距，“八五”时期大约5个百分点，到“九五”时期约2个百分点，2001年缩小为0 54个百分点，GDP增长的差距是趋于缩小的。再看《2004年：中国社会形势分析与预测》抽样调查结果，当前我国个人收入水平的地区差异极大，发达地区的个人平均月收入是欠发达地区个人平均月收入的2.5倍。从2003年全国工业增加值来看，东部占全国的比重为67.13%；中部占全国20.13%；西部仅占全国12.74%,西部总量和人均水平的相对地位仍在下降，2003年各地区全社会固定资产投资增长率表明，西部比东部和中部少6个百分点。东西差距不仅表现在个人收入、产业、投资等量方面的差距，而且表现在增长质量、人民生活水平等差距上。全面建设小康社会和实现现代化，难点不在东部而在中西部特别是西部欠发达地区。更为不利的是，西部大开发战略实施几年来，目前并没有出现东部向西部大规模产业转移和扩散的现象，相反，西部地区的制造业和就业却在逐年萎缩，西部的劳动人口大量转移到东部地区，从而使东部的劳动力成本始终处于最低水平，这种要素的反向聚集进一步加剧了东西地区差距。因此，加快并深化西部大开发战略，全面提升西部发展水平，缩小与东部地区的发展差距，应是我国社会经济实现可持续发展的当务之急。

　　统筹东中西三大地带的另一个问题是中部经济的崛起。目前，在东部大发展、西部大开发、东北经济振兴的区域经济战略新形势下，中部地区经济结构转型所面临的国内与国外的压力将会加大，“经济凹地”现象已经出现，并有可能加深。如何在新的区域发展战略中真正实现东西互动、促进中部，使中部地区不至于落在后面，是统筹区域发展中一个必须重视的问题。

　　2、统筹行政经济区与跨行政区的经济区

　　20多年以来，我国经济发展空间布局总体上看是沿着两条思路展开的。一是以东中西三大地带为基础进行的，奠定了我国经济发展的总体骨架；二是以各省级行政区为空间单位进行的，形成了有一定特色和竞争力的省级行政经济区。两种布局的叠合交织，为促进地区经济协调发展、从而带动全国经济快速发展，作出了重要贡献。但是，我国国土辽阔、人口众多、自然环境的区际封闭性较强、地区发展条件差异显著的国情，客观上要求经济布局要从实际出发，因地制宜，既保证全国范围地域分工的不断深化发展，又要使各地区资源得到充分合理的发挥。显然，上述两种布局是不可能充分实现的，而需要细化到更加具体、更加微观的空间。而且，近年来，我国区域发展出现了一些新的现象和趋势：城市、特别是大城市对区域经济的带动作用明显增强，一批以区域性中心城市为核心的城市经济圈正在形成；企业在区域经济整合中的作用越来越大，大企业通过资产重组和市场扩张、中小企业通过形成产业集群等，推动着地区间资源的重新配置和经济联合；西部大开发在基础设施建设和生态环境方面取得了较好成绩，一些经济隆起带和新的增长极开始在西部形成。这些新的形势要求从全局的高度来统筹协调行政区域之间的关系，具体而言，就是要把重点开发区、经济中心、城镇体系、产业聚集区、基础设施的布局和建设等，突破行政区界限和分割，落实到具体的地域空间，促进跨行政区经济区域的形成和发展。

　　3、统筹经济核心区与特殊类型地区

　　在空间开发的目标和模式上，我国基本上是以经济发展为目标，依托核心地区优先发展从而带动外围地区的模式。在这样目标和模式下，全国崛起了诸如沿海经济带、长江干流沿岸地带、珠江三角洲、长江三角洲等若干经济核心区。但同时，也出现不合理的地区间产业趋同进一步强化、地区经济发展与水资源、土地资源短缺矛盾加剧、生态环境破坏严重等问题，影响了我国区域协调发展。水资源短缺地区、生态脆弱区以及产业衰退区，已成为我国当前十分典型的问题区域。目前，我国正在进入全面建设小康社会、全面推进社会主义现代化建设的新的发展阶段，实现可持续发展已成为我国的重要国策。如果上述这些问题进一步恶化，不仅制约先发核心区的经济发展，而且将拖延全面建设小康社会的进程，甚至可能造成社会经济的大退步，核心区与特殊类型区域的关系，已经到了要求在全局高度上来统筹的时侯了。因此，在区域开发的空间单位上，除了强调确定重点开发地区，更要关注特殊类型区域的开发和保护，尤其要注意二者在资源开发利用、生态环境建设等方面的协调问题。

　　自然保护区、生态脆弱区、水资源严重短缺地区、自然灾害频发地区、重点开发地区和优化整合地区等，应纳入国家统筹的范围，明确各种类型地区的主体功能和发展原则。对于不同类型的地区，实行差别化的区域政策。对重点开发区，继续加大投入力度，尽快完善发展环境，形成新的增长极；对生态脆弱地区，不要盲目追求GDP增长目标，而把社会发展、教育、生态环境保护作为发展的根本原则，在继续加强交通、通讯等“硬件”基础设施建设时，把教育、卫生、文化等“软件”基础设施建设摆在重要地位，并逐步推进基础设施建设的重点转型；对水资源严重短缺地区，要控制高耗水产业，避免地下水超采导致环境恶化；对贫困地区，要以脱贫致富为目标，把开发扶贫与异地扶贫结合起来。

　　另一方面，从国土资源有效配置的全局高度，加强跨行政区经济区的空间指导，处理好重点开发区与特殊类型区域、欠发达地区和发达地区在资源开发利用、生态环境建设等方面的利益协调关系。

　　4、统筹城市与乡村

　　如果把城市和农村作为两种基本的空间类型，那么，统筹城乡发展是统筹区域发展的一个最重要的内容。统筹城乡发展，作为“五个统筹”之首，目前已有相当多的论述，本文仅就城乡统筹的实质、关键和内容作简要说明。

　　统筹城乡发展，实质是给城乡居民平等的发展机会，通过城乡布局规划、政策调整、国民收入分配等手段，促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置，不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，促进城乡分割的传统“二元经济社会结构”向城乡一体化的现代“一元经济社会结构”转变。

　　统筹城乡发展，关键是要解决长期以来制约我国经济社会发展的城乡二元结构问题，建立起社会主义市场经济条件下城乡经济社会一体化协调发展的机制。这既是全面建设小康社会的基本要求，也是推进城市化进程的重大举措。

　　统筹城乡发展的具体内容包括，一是统筹城乡发展思路。从城乡分割、差别发展转向城乡互通、协调发展，把工业化、城市化与农业农村现代化紧密结合起来，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路；二是统筹城乡产业，推进农业产业化和农村工业化；第二，统筹城镇与农村发展，积极转移农村人口；三是统筹城乡规划建设。把城乡作为一个整体，搞好城乡布局规划和建设规划；第三，统筹城乡市场发展，合理配置城乡资源；四是统筹城乡配套改革；五是统筹国民收入分配；六是统筹行政管理体制，调整城乡发展政策，适当向农村倾斜。

　　5、统筹城市与城市、城市与所在区域

　　改革开放以后，我国工业化步伐的加快促进了城市化进程，特别是沿海经济发达地区已形成了以城镇密集带和以中心城市为依托的都市经济圈为特征的城市化现象，城市化和城市建设正在迈入一个崭新时代。但是，行政封锁、诸侯割据却成为我国城市化进程和城市建设中一个突出障碍，城市化进程与区域发展不是协调推进的。在城市化进程较快的地区，一方面土地的供求矛盾比较突出，但另一方面，在这些地区，国土资源浪费的现象却比较严重。土地利用的结构不合理，空间功能划分模糊，城市间产业结构雷同，城市建设各自为政，基础设施重复建设，特别是城市连绵区的基础设施难以实现统一规划和建设等等。城市自身是一个复杂的社会经济系统，同时与其周围环境有着千丝万缕的各种关系，任何一个城市的发展都离不开与周围城市和区域的协调发展，城市发展绝不应该局限在系统内部考虑。但是，单纯的城市规划只能解决系统内部的问题，城市与周边城市之间、城市与所在区域之间的关系问题，需要纳入更高、更宏观的视野来通盘考虑，这就需要统筹的思想和方法。国外很重视城市与区域协调发展的问题，德国在城市规划中有一条专门讨论城市与周边城市、区域规划和国土规划的联系，还讨论机制上的联系，值得我们借鉴。