旧城成片开发运作机制的思考

　　当前，随着社会经济的发展，我国正进入城市化的加速发展时期，城市建设面临着城市人口的快速增长与城市建设用地严格控制的双重矛盾，城市发展从原来的简单外延扩张向内涵提高的形式转变，城市旧城如何“精明增长”成为各级政府的热门话题，旧城改造也由原来小规模开发转向成片开发、综合改造的发展趋势。

　　总体来说，旧城成片开发对迅速改善城市环境，加速城市与经济发展具有诸多好处，但同时，也出现了一些不容忽视的问题： 其一，形成城市功能的空心化与城市人口的密集化。由于目前的经济形势，国内大部分旧城改造以房地产为主，金融保险、办公商务等对基础设施要求较高的功能反而更青睐于新区进行建设，原来混杂于旧城中小规模的相关产业被改造一空，造成中心城区功能的单一化与空心化；其二，由于旧城本身的地价和拆迁成本较高，在房地产开发过程中，开发商为了追求更多的利润，新建房子的面积越来越大，设施越来越豪华，房价越来越高，接近市中心区域的房价高得让普通市民不敢问津，旧城改造成了“驱贫引富”运动；其三，有些地方由于政府职能的缺位，只考虑旧城开发的经济效益问题，少数部门在土地经营过程中过分追求土地的商业利润，在选定项目时，对靠近繁华地段，临街等位置的项目比较感兴趣，而对那些商业价值不大的危破房改造似乎不愿沾边，旧城土地运作存在过度商业化的现象；其四，少数城市旧城改造规模过大，目标过高，超出政府的承载能力；一些地方在大规模的搬迁过程中，往往由于拆迁安置工作的不到位，造成百姓生活困难等，都成为旧城改造中的不协之音。

　　旧城成片开发应改变原来计划经济状态下的由政府大包大揽的运作方式，同时也应该纠正过去由于一味强调市场化运作而导致政府行为缺失的错误。政府作为组织者对旧城的发展进行宏观把握和协调，不仅参与其中部分项目的运作,更重要的是通过前期工作为房地产的发展提供政策和资金支持，改变开发商独自难支的局面，将社会力量聚集起来，“聚零为整”，完成一般社会力量难以完成的巨大工程。

　　针对当前我国旧城建设的发展形势，笔者认为，各级政府部门应尽快建立旧城成片开发运作机制，集约规划、管理及运作等多种调控手段，加大对旧城开发的协调与引导。一是综合运用规划设计、土地储备、规划建设管理等多种方法，实施对旧城土地资源及环境的整合；二是以道路交通、市政基础设施及环境建设为先导，整体提升旧城环境质量；三是按照现代化的城市经营理念，对旧城土地资源进行评价和策划，进行开发地块的项目运作；四是以社区的建设和复兴为目标，发动旧城居民开展精神及物质文明的创建活动。通过多手段的综合运用，将城市基础设施建设、土地运作、拆迁改造、综合整治等结合起来，道路改善哪里，环境整治到哪里;土地储备到哪里，拆旧建新到哪里;市政设施优化到哪里，社区管理到哪里;形成旧城整体的综合发展。

　　旧城改造是一项耗资巨大，建设周期长的综合性建设工程，涉及到不同的部门、单位乃至个人，改造用地现状复杂，项目的实施主体也不尽相同，因此在规划过程中，应结合实际情况做到分层次规划和分层次实施。

　　分层次规划是指在旧城改造规划中，根据其建筑和环境复杂的特点，对现状用地进行综合分析与评价，对其中整体形象较好，规划定位明确的区域，可在保留其整体功能和景观的基础上进行环境的完善和提升；对城市形象大部分尚可，主导功能较为明确的区域，可在保留大部分建筑的基础上进行环境综合整治；对整体形象差，功能定位不符合总体规划，需整体拆迁重新建设的地区进行统一拆迁重建，拆迁重建用地可通过土地一级市场进行挂牌出让，由房地产商在规划指导下进行开发。

　　分层次实施是指针对不同实施主体，在统一规划的基础上，制定建设项目库（群），通过政府统一协调，组织相关职能部门、使用单位、社会力量和房地产经营商分别承担有关项目建设。例如：环境绿化、道路及市政基础设施等项目需政府直接参与建设；建筑立面整修等环境综合整治项目可由项目所属相关单位进行建设；水、电等基础设施可由相应的专业开发单位投资建设；新建项目通过市场运作进行开发。

　　资金运作一直是困绕城市旧城更新的关键问题。在旧城大规模成片开发过程中，应建立行之有效的资金财政政策，实行资金运作的“封闭”管理，确保旧城改造先期公益性项目实施的资金投入。对于该地区项目库的土地收益应在财政列支中做到专款专用，封闭运行，以利于下一步拆迁储备及交通、公益性项目施工等的资金筹措，确保旧城成片建设的顺利实施。