张占斌：新型城镇化应走渐进式改革之路

国家行政学院经济学部主任兼新型城镇化研究中心主任 张占斌

国家行政学院经济学部主任兼新型城镇化研究中心主任张占斌表示，《国家新型城镇化规划》(以下简称《规划》)出台及时，亮点突出，但五项改革任务的全面完成有较大难度，应走渐进式改革之路。

张占斌认为，我国过去的城镇化成绩与问题并存，引发了社会的广泛关注和争议。随着我国经济社会进入了新的发展阶段，城镇化被视为我国现代化建设的历史任务，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。张占斌说，在经济社会的新阶段和城镇化发展的关键时期，国家及时制定了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，有利于全面理解中国特色新型城镇化的科学内涵，正确认识城镇化过程中的干重大关系，准确把握中央关于城镇化的精神实质，明确城镇化建设的重点任务，加快形成城镇化健康发展的体制机制，以便在城镇化建设中不曲解、不误判、不盲从、不妄动，自觉遵循城镇化内在规律，实事求是，纠偏补漏，促进城镇化健康发展，为我国现代化建设和国民经济持续健康发展提供重要支撑。

对于有舆论认为《规划》对各项改革的提法四平八稳，亮点不够突出，可操纵性不强的议论，张占斌表示，《规划》作为指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划，既要务虚又要务实，而且《规划》有三大亮点：

首先，明确将以人为本作为新型城镇化的指导思想、基本原则和重要内容。张占斌解释称这是针对过去城镇化进程中以物为本、见物不见人的弊端提出来的，也是《规划》最大的亮点。其次，提出户籍城镇化率和常住人口城镇化率两个指标来衡量城镇化水平，首次提出到2020年户籍人口城镇化率达到45%左右的发展目标。过去，我国主要以常住人口城镇化作为衡量城镇化水平的指标，不注重已经进城就业居住的农业转移人口的市民化，导致城镇户籍人口大大低于常住人口。张占斌认为，这说明我国的城镇化质量不高，是不彻底的、半截子的城镇化。

张占斌提到的第三个亮点是《规划》比较科学地完成了顶层设计，为各地推进城镇化提供了指路明灯。

《规划》提出了五项改革任务，即推进人口管理制度改革、深化土地管理制度改革、创新城镇化资金保障机制、健全城镇住房制度、强化生态环境保护制度。张占斌称，这五项改革任务要全面完成都有相当的难度，但每项改革任务中都有易有难，可以借鉴我国渐进式改革经验，先易后难，循序渐进，最后再集中攻关。

张占斌拿人口管理制度改革举例。“譬如，人口管理制度改革方面，可以按照《规划》提出的现行建立居住证制度，健全人口信息管理制度，这两项制度的建立涉及的利益关系不复杂，难度不大，技术条件也具备，可以加快改革步伐;放开户籍及相应的社会福利、社会保障制度的建立涉及到中央与地方、地方与地方、政府与企业和个人、以及大中小城市协调发展和布局格局等复杂关系，改革难度较大，但不改革不行，所以放开户籍及相应的社会福利、社会保障制度的建立，要先在中小城市和小城镇率先推进。”

张占斌称，通过加快中小城市和小城镇建设步伐，完善基础设施，提升公共服务能力，增强对农业转移人口的吸纳、吸引能力，逐步缩小与大城市的差距，引导农业转移人口向中小城市和小城镇流动，这不仅有利于降低城镇化成本，有利于大中小城市协调发展和均衡布局，也有利于降低改革难度和改革成本。3-5年之后，各项条件逐渐成熟，再全面放开大城市和特大城市户籍限制，自然水到渠成。

以人为本，促进人的城镇化，是城镇化推进的首要任务和关键点，但我国过去城镇化进程中存在着城市郊区和部分农村的农民被城镇化，愿意迁移定居城镇的农民无法城镇化这两种不正常现象，影响了产业升级和内需潜力的释放，影响和谐稳定和“三农”问题的解决，不利于城镇化健康发展。张占斌认为，如果2020年解决了三个一亿人的问题，对于化解城市内部二元结构，解决人的城镇化过程中的疑难问题，促进城镇化健康发展，意义重大。

对于农民租售土地权利细则迟迟未出台，张占斌认为主要原因是农民租售土地有严格限制，主要目的是要严格保护耕地。“18亿亩耕地红线就像悬挂在人们头上的达摩克利斯之剑，这是农民租售土地细则迟迟未出台的第一个原因。政策落实难的第二个原因来自农民权利保护难，保护农民合法土地权益是土地租售的第二条红线。这两条红线、压线的存在，使地方政府顾虑重重，不敢贸然推进。”

张占斌提到的第三个原因是农村土地制度的复杂性和缺陷及城乡二元制度的存在。农村土地法律上归农民集体所有，但集体土地的所有权主体处于“模糊”或“虚占”的状态。张占斌认为，农村土地产权制度的缺陷，导致了土地物权的虚置和缺失，进而造成了土地流转、土地征用的制度性缺失，不仅导致上面两条红线经常被触及，而且也很难与城市土地制度和土地市场衔接，进一步加剧了农民租售土地政策落实的难度。

此外，张占斌还表示，城镇化发展速度的快慢由其自身规律决定，并不取决于政府的好恶。由于中国工业化的任务尚未完成，至少在未来的10多年时间内，中国的城镇化仍将保持较快发展趋势。