城市应急管理机制亟待完善

　　不久前，台风“菲特”袭击我国人口稠密、科技发达、经济实力雄厚的东南部地区，江苏东南部、浙江东北部等地潮高浪大、强风暴雨，一些地方陷入困境。上海部分道路积水、居民区及民居内进水，浙江余姚全城70%以上被淹，电力中断、饮水告急、食物告急。虽经多方努力，遭受重创的城市逐渐恢复了正常秩序，但仍充分暴露了很多城市在应急管理机制及减灾、防灾体系建设方面的“软肋”。

　　从现有的技术上看，气象部门预测台风和暴雨的能力已走向成熟。事实上，“菲特”到来之前，无论是中央还是相关省市，都早已提前部署准备采取对策;这次受到“菲特”重创的城市，不知经历了多少次台风的历练,这种历练本该有助于这些城市自如地应对“菲特”袭击才算合理，结果却正好相反,值得反思。

　　其实，类似的教训并不少见。理性分析，面对渐成常态的灾害，各级各类城市从预警到应急，从防灾到救灾，从意识、手段和能力都还很不适应，常常有猝不及防、防不胜防之感，甚至出现应对不当加重灾害的情况。主要表现在：

　　城市规划不够科学。进入新世纪,很多城市虽然发生了很大的变化，但一旦面对突发性灾害时就无法正常运转，甚至瘫痪。究其原因，一方面，以往的应急管理工作，在规划过程中都没有得到应有的重视;另一方面，在城市建设中缺乏减灾、防灾意识，城市规划编制中,对城市防灾、减灾、备灾等问题研究不够,没有对突发事件的应对进行周密安排。防灾规划更多地体现了单灾种、单系统的特点，在布局规划时,上下水、电力、电信、燃气、供暖等管理部门相互分隔，缺乏必要的信息共享和协调，根本不适应现今城市规模的急剧膨胀、人口和经济活动的高度密集情况下，多种灾害相互交织的形势。面对接二连三出现的各种城市灾害,需要从城市规划的角度深刻进行反思。

　　基础设施严重滞后。长期以来，很多城市基础设施建设长期存在着重形象轻功能、重短期轻长效、重建设轻管理的问题，城市道路、防洪排涝、公共空间、应急救援、社会保障等达不到应急要求。以排水系统为例，众多城市虽然在“年年挖，年年建”，但排水系统只能勉强抵御“一年一遇”,碰到“五年一遇”就惨不忍睹。再以城市应急避难场所建设为例，不少地方根本没有应急避险场所,一些地方虽然建有应急避险场所，但数量过少、规模过小，标准不高、功能不全。资料表明，全国70%以上的大城市、半数以上人口分布在气象灾害、海洋灾害、洪水灾害和地震灾害都十分严重的沿海及东部平原丘陵地带，位于地震烈度大于或等于7度的城市占城市总数的45%，一旦灾害爆发，灾民可以去哪里避难?恐怕无人能回答。

　　应急管理粗放低效。很多城市基本上没有形成信息通畅、反应敏捷、协调有力、运转高效的应急管理决策和协调机构，灾害预警、应急管理往往是临时性的任务，尚未成为公共管理部门日常事务的重要组成部分，预案不全，信息不畅、政出多门、协调不力，效率低下，预警机制不能预警;很多城市尽管针对种种灾害性天气，也有所谓的应急预案，可惜的是，这些预案，要么是不完善、不周全的，要么是停留在文本上，是为了应付检查而预存的，而不会真正走进生活。于是，一旦灾害发生，应急所需的物资、设备、人力总是很难到位，相关应急机制陷于失灵。不仅如此，应急管理远未做到精细化、人性化。还以“菲特”袭击为例，当交通因灾中断或瘫痪时，相关部门预警不力，很多私家车因为积水过深抛锚路边，这时有人为抛锚车辆贴罚单，却无人对公众的出行进行告知或疏导，无人对旅客、车辆进行妥善疏散与安置。“菲特”袭击前，气象部门曾发出过预警，从市民的反应看，预警很大程度上都“放了空炮”。但如果当地的预警机制早发声、早提醒，相关预案及时启动，市民应对可能更为从容，也就不会有那么多车泡在水里，不会使大量民众措手不及。真正负责任的做法，应该是通过各种信息渠道，通过各种应变措施，让信息流尽可能传达到每一个市民，让应对灾害的方法为每个人所掌握，让人们的生产生活尽可能避开灾害侵袭。这显然是一次“全城戒备”，需要包括气象部门在内的各部门力量共同参与，制定系统而且完善的应对方案，从而避免出现重大损失。

　　中国是个自然灾害多发的国家，近年来，又进入了城市化加速时期，城镇化在带来人口聚集和经济聚集的同时，也带来了灾害风险的聚集。如何完善城市应急管理机制，增强城市应对灾害的能力，让城市在灾害面前变得更加强韧，是众多城市建设发展中迫切需要解决的问题。笔者建议不妨做出如下尝试：

　　完善基础设施体系，实现基础设施提档。完好、完备的应急设备、设施，能够有效满足灾害事件发生前监测、预警和发生后应急处理的需要，能够最大限度地防范和减轻灾害事件的危害。因此，在城乡规划建设中要统筹考虑抗风险因素，增强城市应对极端天气灾害的能力。要加强极端天气灾害的预警预报和影响评估技术研究，构建更加通畅的城乡一体化的信息发布体系和预测网络。要完善紧急状态下的重大灾难救助机制，做好危机应对的劳务、物资、设备、资金准备。

　　完善应急管理体系，实现应急反应提速。危机管理是公共管理部门的重要职责，要把灾害预警、应急管理纳入日常事务的重要组成部分，建立信息通畅、反应敏捷、协调有力、运转高效的应急管理决策和协调机构，在非危机时期，负责危机预防和预警以及对政府管理者、社会公众进行危机管理教育培训;在危机发生期间，负责领导与协调工作。同时，要完善相关法律政策，用以指导和规范应对突发性灾害的行为。

　　完善宣传教育体系，实现公众素质提升。公众是应急突发公共事件的主体，应对突发公共事件，必须充分发动群众、依靠群众。要做好公众的危机意识教育，利用媒体和各种活动，向公众宣传普及自救、互救应急常识。同时，针对可能发生的极端天气灾害制订应急预案，开展有针对性地演练，提高公众应对突发事件的综合素质。