迫切需要差别化增加土地制度创新供给

　　土地制度是我国基本制度之一，但在诸多方面已不适应新时期社会经济发展要求。增加土地制度创新供给，是保持我国经济社会可持续发展的关键之一。

　　当前迫切需要增加土地制度创新供给

　　——持续增大的“双保”压力对土地制度创新供给提出了迫切需求

　　我国正处于快速工业化和城镇化时期，2001～2011年间，人口城镇化率由37.7％升至51.3％，年均提高1.36％，被联合国称为城市化速度最快国家。但我国粮食安全压力亦持续增大，2011年在粮食丰收的情况下仍需进口粮食5800多万吨 （进口率10％）。我国高度重视耕地保护，土地复垦力度不断加大，但耕地资源减少趋势仍未根本扭转。“保发展、保红线”压力持续增大，破解“双保”困境对土地制度创新提出了迫切需求。

　　——寻求新的发展“红利”对土地制度创新提出了强烈需求

　　支撑我国经济持续快速增长的各种“红利”不断弱化。据有关测算，我国人口红利已于2006年前后出现拐点，近年用工荒和用工成本持续上升由沿海蔓延。同时，建立在土地粗放开发利用之上的土地红利，受土地征收成本、土地利益敏感度上升等影响而日渐消退。在此情况下，迫切需要寻找和设计新的“红利”，其中土地制度红利是一重要选项。

　　——全国各地均强烈反映社会经济活动受制于土地供给

　　调查发现，各地区均强烈反映投资和增长受制于土地供给。各省区市建设用地需求旺盛、供需缺口较大。据国土资源部数据，2011年全国各省区市建设用地需求总计1616万亩，国家下达建设用地计划670万亩，缺口946万亩，缺口率达58.5％。其中甘肃、四川、新疆、云南、湖南缺口率分别高达83.8％、83.2％、78.5％、76.9％和73.0％，缺口率较低省份分别是西藏 （4.4％）、天津（11.6％）、内蒙古（13.0％）和上海（19.8％）。各地由于用地指标限制而不能“落地”的情况十分普遍，且日益突出。

　　科学总结典型的土地制度创新探索

　　——科学总结广东省以“三旧”改造为核心的节约集约土地制度创新探索

　　广东省作为全国首个节约集约用地试点省份，开展了以“三旧”（旧城镇、旧村庄、旧厂房）改造为核心的节约集约用地探索。按照“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”原则进行了系列探索：充分保障原土地权利人权益，允许改造后土地出让纯收益主要用于原址企业或村民经济发展，对无合法用地手续“三旧”用地，按用地发生时规定落实处罚后完善土地征收手续；充分发挥原土地权利人主体作用，允许 “三旧”土地以协议方式出让给原土地权利人自行改造或与他人合作改造、开发建设；充分发挥政府统筹引导作用，规划先行，编制“三旧”改造规划，允许“三旧”改造所涉及地块空间置换；充分发挥市场调节激励作用，允许市场主体收购相邻地块，申请合并归宗后集中改造、重建，同时允许将拆迁与拟改造土地使用权一并公开招投标。

　　——科学总结全国各地城乡建设用地增减挂钩试点的城乡土地统筹探索创新

　　城乡建设用地增减挂钩试点已实施6年。2008年6月《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》出台，试点省份由5个陡增至24个。针对“少数地方片面追求增加城镇建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围、突破周转指标、违背农民意愿强拆强建等一些亟须规范的问题”，2010年12月27日国务院下发《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点，切实做好农村土地整治工作的通知》，2011年2月国土资源部会同中农办等组织开展试点清理检查。尽管试点出了一些问题，但不可否认，城乡建设用地增减挂钩是城乡土地统筹配置的重大制度创新探索，应坚持下去，并加以改进和完善，重点探索建立土地增值收益共享机制、增减挂钩科学管控机制等。