代建制与政府采购模式的辩论

　　一、我国政府投资项目管理改革回顾

　　我国政府投资项目管理方式改革是紧随经济体制和投资体制改革步伐的。在改革开放之前，我国实行的是由政府统管、以行政方式实施的基本建设模式。改革开放后，国家把投资体制改革作为重点，在1979年至2004年的20多年间颁布了40多项与投资体制相关的法规和文件。在这些法规和文件中，1993年所颁布的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次将投资项目划分为“公益性、基础性和经营性”三类，提倡对不同类型项目采用不同的管理方式。对公益性政府投资项目管理的改革探索也是从此时开始的。

　　对于政府投资项目管理改革的研究在2001年之前还比较少，从2002年开始成为一个热点问题。起初，研究角度主要是国外政府投资项目管理方式的介绍，2001年，建设部设立了政府投资工程管理方式改革课题组，组织了对香港、德国等国家(地区)政府工程管理方式的考察。经过对美国、德国、香港等发达国家(地区)政府工程管理方式的调查、归纳和分析，发现这些国家(地区)对政府工程都实行相对集中的管理。部分发达国家(地区)以及WTO、世界银行、欧共体等经济组织的采购法规将工程与货物、服务一同列入了政府采购的范围，实行集中采购为主、分散采购为辅的方式。

　　随着政府投资项目管理改革在全国范围内的展开，一些专业人士对国内不同地区的做法和经验进行总结和介绍。经过比较、归纳，主要有两种类型，一种是组建专门的政府机构进行建设管理，另一种是将项目委托给市场上的公司进行管理。

　　二、两种模式之争

　　代建制这种管理模式起初源于厦门、宁波、海南、上海等地，是指将项目委托给市场上公司进行管理的方式。2004年颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》(下文简称《决定》)规定应在非经营性政府投资项目中推行代建制。各地遵从《决定》精神，开始积极试点或推行代建制，并在推行的过程中将代建制的涵义拓宽。目前有人认为组建机构和委托公司建设是代建制的两种不同形式，这实际上是非经营性政府投资项目管理改革中不同概念的混淆，是与当前对于代建制唯一有权威性规定的《决定》不相符的。《决定》规定代建制是“通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施”，而组建专门机构不符合投资体制改革中发挥市场功能、利用中介机构的原则，实际上类似于部分发达国家(地区)的政府采购模式。因此本文随后的比较是基于如下的界定来进行的：代建制，是指政府通过市场竞争的方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，建成后交付给使用单位的制度。政府采购模式，是指政府组建相对集中的专门机构，对非经营性政府投资项目分地区、分行业统一实施建设的方式。

　　两种模式有一些相似之处，一是都能改变“投资、建设、管理、使用”多位一体的局面，有利于“避免三超”问题、控制投资；二是都能提高项目管理的专业化水平；三是都能使项目建设的责任更清晰。在政府采购模式中，采购机构对政府集中负责代替了传统的使用单位对政府的分散负责，责任主体单一化；而在代建制中，代建合同、履约保函等经济手段能有效地约定代建人应承担的责任。

　　两种模式的运行机理很不一样，产生的效果也可能有很大差别，主要可从运行成本、管理专业化水平、是否符合政府改革趋势、是否符合市场经济体制要求、是否促进规模经济、责任承担这六个方面来比较和分析。

　　三、两种模式的比较

　　1．运行成本。

　　在比较之前，首先需要界定运行成本的范围。政府采购模式和代建制从宏观层面上说是制度，制度的变革可能带来社会成本；从微观层面，亦即项目层面上说是项目实施方式，其差别主要在于业主方的项目管理不同，而承包商、咨询单位、监理单位等的项目管理并无明显差别。因此，该运行成本包括采用不同模式时的业主方管理成本和引起的社会成本。两种模式的运行成本分别如[表1]所示。

　　政府采购模式的业主方成本是专门机构的管理成本，包括人员工资在内，可比照现行的建设单位管理费。代建制的业主方成本(该成本是针对公众而言的成本)包括代建单位的管理成本和利润。代建单位的管理成本也包括人员工资在内，与建设单位管理费的标准也应相近，而代建单位利润则是代建制比政府采购模式的业主方成本高出的部分。这也正好解释了为何当前以建设单位管理费标准来支付代建费会使代建单位几乎无利可图的问题。

　　两种模式引起的社会成本是不太容易度量的。相比之下，政府采购模式会产生更大的寻租成本。根据布坎南(1980)将寻租活动分为三个层次的理论，政府采购模式在承包商、专门机构、政府部门三个层次都会产生寻租成本；相比之下，代建制中寻租活动发生的可能性仅在承包商这一层。两种模式都可能存在效率降低的损失，政府采购模式是由于缺乏竞争和激励产生x低效率，代建制则是由于竞争不足导致低效率。两种模式也都需要监督成本，相比之下，政府采购模式下被监督主体单一，并且可通过建立信息披露机制等确保专门机构运作的透明度，而代建制需对多个分散的代建单位进行监督，且让代建单位公开信息更难，政府采购模式的监督成本会低于代建制。此外，代建制比政府采购模式多出三项成本，即一是代建单位有可能为追求利润而损害公共利益，二是由于项目主体增加会导致沟通成本的增加；三是代建制程序更繁琐，会增加成本(包括时间成本)。这些成本中，寻租成本、效率损失、监督成本都是由制度本身引起的成本，是不能消除并且很难控制的成本，政府采购模式的制度成本相对更高。而代建制多出的三项成本，通过简化项目管理程序、探索有效沟通方式、合理监督是可以尽可能得到控制的。

　　总的说来，政府采购模式比代建制更可能导致寻租、腐败的问题，更可能因效率降低导致损失。但代建单位的盈利动机会带来较大的监督成本，可能损害公共利益，程序更复杂也会增加监督成本、时间成本等。很难说哪种模式的运行成本更高，但政府采购模式的寻租成本、效率损失更难以控制，代建制的实施有更多的优化空间。

　　2．管理专业化水平。

　　政府采购模式主要通过集中管理、积累经验来提高专业化水平，但是由于容易受政府干涉、缺乏激励和组织内X低效率会限制其管理水平的提高。代建制中，代建单位在竞争压力下必须提高管理能力来获取项目，通过改善管理效果获取更高利润，加上受到政府的干涉减少，管理的专业化水平将能得到保证

　　3．符合政府改革趋势。

　　大多数发达国家都经历过激烈的民营化改革，以缩减政府规模、提高政府效率。我国实行市场经济体制改革以来，一直在进行政府机构精简的改革，向“大市场、小政府”发展。代建制无疑比政府采购模式更符合政府改革的趋势。

　　4．符合市场经济体制要求。

　　政府采购模式下，政府仍然承担微观经济事务，既是裁判员又是运动员，而且对于构建公平竞争的市场不利。而代建制充分发挥市场配置资源的基本功能，将能由市场承担的工作交给市场来承担，政府“提供”与“生产”公共物品的职能分开，符合市场经济和民营化的原则。

　　5．有利促进规模经济。

　　政府采购模式对于实现规模经济是存在一定制约的。由于专门机构的规模是确定的，一旦政府投资增大，项目增多，会导致专门机构人员缺乏、资源不足的问题，还得聘请市场上的管理公司或中介机构；如果政府投资减少，项目减少，则会出现机构臃肿、效率降低的问题。而在代建制下，市场会发挥调节作用，企业靠实力生存，优胜劣汰。

　　6．责任承担方式。

　　政府采购模式下专门机构承担行政责任，代建制下代建单位承担经济责任。从责任的约束力来看，经济责任比行政责任有更强的约束力。从责任的可追究性来看，专门机构由于是常设机构，不存在破产问题，便于追究责任，然而专门机构所导致的损失最终仍由公众承担；代建单位虽然存在破产、无法追究责任的可能性，但通过资格审查、信用体系记录是可以尽量避免的，而且是真正能弥补公共利益损失的主体。

　　四、对政府投资项目改革方案的建议

　　当前对于两种方案的选用，有几种不同的主张。其一是主张推行市场化、社会化的代建制，反对组建专门机构，认为组建专门机构会带来垄断；其二是主张采用政府采购模式，组建专门机构实施项目，专门机构也可聘请管理公司、中介机构来协助管理；其三是根据地区市场的成熟度不同选用不同模式，在市场成熟地区直接推行代建制，在市场不成熟地区先采用政府采购模式，待市场成熟再逐步过渡到代建制。上述主张中，一、三各有其道理。但主张一忽略了代建制的推行要循序渐进的问题，主张三的策略可行性不足，一旦成立专门机构进行集中建设，要想再撤销该机构实行代建制，势必又要经历一次变革的“难产”。因此改革方案必须方向明确，一步到位。

　　实际上，政府采购模式与代建制并不是完全对立的，两种模式实际上可以共存，各取所长，但必须明确以哪种模式为主导，关键在于专门机构的职能如何定位。如果专门机构不承担所有建设实施任务，而是作为委托人将项目委托给代建单位，仅仅履行程序性工作和监管任务，既能发挥集中监管的优势，又能发挥市场竞争的优势。基于此，对非经营性政府投资项且管理改革提出如下建议：

　　1．以代建制作为最终目标。非经营性政府投资项目管理改革必须顺应政府改革和市场经济发展的趋势，必须有利于保护公共利益，通过竞争来促进管理效率的提高。

　　2．实行集中监督。政府采购模式的优点在于集中管理、提高效率、降低成本，代建制也可以借鉴这一点。目前代建制实行的是分散建设、分散监督的方式，每个项目由代建单位实施，使用单位监管。分散建设的方式不可改变，但集中监督是可能的。设立专门的代建管理机构，即可避免部分使用单位缺乏专业知识、监督乏力的问题，又可降低监督成本。

　　3．循序渐进地推行代建制，亦即根据地区的市场成熟度不同采用不同的策略。在市场成熟的地区，如北京、上海等地，应面向市场选择专业化的管理公司作为代建单位，尽可能采用公开招标方式，特殊情况下考虑邀请招标和议标。在市场不成熟地区，应允许其他地区的管理公司竞标，如果还不能形成有效竞争，可组建若干家(避免垄断)实力、规模相近的国有项目管理公司，与市场上的公司一同参与竞争。国有项目管理公司的人员可从政府机构的基建处中抽调。这种方式也可解决政府机构基建处精简、撤销带来的人员安置问题。随着市场逐渐成熟，应对国有项目管理公司进行股份制改造，完全实行市场化运作。