对代建方——监理企业的介入及其风险的探讨
一、引言 为了解决政府投资项目管理中存在的“主体责任虚化和管理薄弱、浪费严重”等根源性问题，以及由此导致的工程难以依法建设、工程建设管理水平低下和贪污腐败等问题，国家推出了代建制。这一行为在去年7月《国务院关于投资体制改革的决定》中已明确为一种上升到国家行政法规高度的国家投资管理制度。代建制是一个制度创新，改革才刚刚开始，任重而道远。就我国目前各地运作的代建制项目而言，基本上达到了能够规范政府行为、有助于政府职能转变和提高项目实施质量等多方面目的。 随着代建制的提出，建筑市场立即出现了无限商机。作为一个监理企业，以何种身份介入到代建制项目中，又如何面对代建制所带来的风险就成了它必须解决的首要问题。 二、监理企业如何介入 纵观我国存在的代建制模式——宁波、厦门、北京、上海模式，比较明确的是代建方，即有相应资质的专业工程管理公司，但具体到哪种类型的公司是政府投资项目所希望的代建公司，各地在实际操作中有很大差别。从类型上分，有咨询机构、施工承包企业、房地产企业、设计单位、投资公司等等。 通过了解国家的相关规定和全国各地的实际操作，在如今竞争激烈的代建制市场，监理企业是可以介入到代建制项目中的，但介入是要讲究前提和策略的。 就我国目前的代建市场，其代建行为可分为二个层次： (1)严格意义上的代建行为——代建单位拥有法人地位和法人权利，同时担当相应的民事责任和法律责任，即分权制； (2)非严格意义上的代建行为——代建单位只承担建设方的管理咨询业务，如前期配套手续办理等，即授权制。不管是何种意义上的代建行为，监理企业介入代建制项目中去的首要前提必须清楚自己能做什么，精通什么，不擅长什么等等。 三、监理企业面临的风险 代建制的着眼点就在“代建”，也就是不再由建设单位（业主）直接参与工程建设，而是由具有专业知识的代建单位进行全过程或局部的项目管理。很明显，建设项目的风险也由建设单位（业主）转移到了代建单位身上了。 监理企业一旦介入到代建项目中，它必然也要面临许多前所未碰见的风险。这些风险中，有些风险可能与自身的能力密切相关，有些风险可能与具体的项目特点有关。为了探讨的方便，在此重点讨论分权制的前一类主要风险。 1) 委托代理风险 实施代建制的主要意图就是实现“建设、管理、使用”三位一体的分离，提高投资效益。目前我国国内存在着一种代建行为的格局，即大业主、小代建单位。在这种情况下，尽管双方签订了明确的委托代理关系，但在代建制管理的实施过程中，一些建设单位（业主）为了自身或部门利益，对代建工作横加干涉，在一定程度上影响了代建单位对项目的管理，加大了相关风险，同时也影响了代建单位的积极性和主动性，进而影响到项目的顺利实施。 该风险有可能会成为工程建设过程中大部分风险的源头，只要建设单位（业主）和代建单位的地位不能通过平等的委托代理加以确定，就必然会造成业主越权、代建作用有限或代建单位不作为。 2) 前期手续办理风险 作为建设单位（业主）的代言人——监理企业代建方，在以往的工程建设中仅仅从事工程质量和工程安全这两大板块的内容，随着工作内容向前期的扩展，暴露的问题主要表现在两个方面：其一为监理企业对前期配套手续的办理不熟悉，远远赶不上那些专门办理项目前期报建手续的咨询单位；其二为以往项目建设的前期手续都由建设单位（业主）办理并取得相关的批复，随着代建方深入到项目中，这些手续和相关批复都应由代建单位办理和管理，但目前尚未有相关文件规定给予保证和支撑。这些原因造成代建单位在得到代建的相关权限之后，首先碰见的就是前期配套手续办理的尴尬。 3) 过程管理风险 监理单位由于在多年的施工旁站等管理过程中塑造了一大批拥有经验丰富的项目工程师或项目总监，在代建项目管理过程中，不会出现太大的技术风险因素。在此所指的过程管理风险主要集中在代建项目的合同管理上。 以往我国的监理企业定位为“三控二管一协调”，遗憾的是监理企业在合同管理方面做得不尽人意。而代建制项目的一系列相关合同可以说成是其灵魂，这一点我们应确信不疑。只有通过它，加强管理才能划分各参与方的工作范围界面问题、责任和权限的原则、风险和利益的分配机制、各参与方在法律上的地位及其法律关系等等。如果对代建项目的过程管理中，合同管理混乱，必然会带来相关的一系列风险。 4) 投资控制风险 对于代建制项目，投资控制风险主要表现在监理企业主要关注工程的承包价格、建造过程中的变更造价以及结算造价，而对于代建项目的立项阶段和设计阶段造价管理没有给予足够的重视。在施工过程中，投资控制由于缺乏较好的控制方法作保证，迫使监理企业主动性不够，同时也导致监理企业在合同的谈判、签订等方面不能发挥其专业化的管理优势，出现恶性循环。一旦代建项目的投资突破预算，就违背了实施代建制这种管理模式的初衷。 5) 人才风险 随着监理企业运作代建项目，就会发现以往的工程技术人员及其知识结构已经远远不能满足工程建设的需求。这主要是由于监理自始至终都只肩负着工程质量、安全方面的责任所决定的。如果要真正实现代建单位的可持续发展，就应及时补充或培养一批工程技术、经济、法律、管理、财务等各专业的人才。所以监理企业在如今不太成熟的代建市场上，如果不综合考虑自己在人才储备方面的实力，随着代建工程的启动，必然会面临工程延续不断地需求而导致的人才风险。 6) 监督风险 代建单位作为工程项目管理单位缺乏必要的法律、法规进行规范，政府行政主管部门在进行行政执法时也很难套用其它的依据，这样就很容易造成对代建单位的监管失控。 四、应对风险的建议 以上只是给出了监理企业在运作代建项目过程中可能会遇到的主要风险，其中有些是共性风险，有些是由于监理企业自身所带来的个性风险。为了让代建制顺利推广并进一步的完善，针对这些风险需要采取的措施如下： 1) 法规政策和市场的自我完善 目前有关代建制的规定还是比较零碎和简单化，并且各种管理办法的行政级别比较低，缺乏比较成熟的法律或法规直接制约代建制的发展。所以首先必须加强立法、制定和完善代建管理办法，使代建活动做到有章可循，有法可依，同时还要保证各种体制，规定能够有效地落到实处。 对于代建市场，必须加强代建市场的监管，建立代建单位的诚信档案，对诚信缺失的代建单位实施行政处罚；建立并完善对代建单位的监管体系，尤其是建立“能进能出”的退出机制，对违反市场原则进行恶性竞争的代建单位实施“警告、行政处罚、直至罚出”等手段；通过市场建立代建工程项目经理监督与考核制度，提高代建管理水平。 2) 代建单位的自我提升 做到拓宽业务范围，从项目批复立项开始介入，直至项目保修期结束，所涉及到的工作任务包括项目前期的手续办理、可行性研究、设计的优化和管理、项目勘查、招投标、设计、施工、材料设备供应、验收等所有方面，监理企业都要有所了解、精通，并同时向市场展现出自身的特长、特色。 根据我国相关法律、法规规定，对从事工程建设的单位一律实行资质管理，某类资质的企业只能从事与其相对应的工程建设。监理企业要真正做到全过程、全方位的代建工作，就必须申请新的资质，介入到新的业务范围中去，同时也要升级已有的一些工程资质，实现跨行业、跨区域的服务。 加强人才的培养和储备，通过汇集工程技术、经济、法律、管理、财务等各专业的人才来使监理企业自身挤身于高智力密集性行业中，从而实现自身社会角色的转变——由“监工”地位转变为“项目管家”；服务宗旨的转变——由“提高质量”转变为“提高项目的整体投资效益”；服务方式的转变——由“按规范操作”转变为“一切以建设方需求为准绳”，从而提高其服务价值。 3) 建设单位（业主）的自我约束 建设单位（业主）愿意授权，对国内外的代建项目进行总结，以“公平、竞争、择优”为指导思想，确定合理的代建取费标准，通过严格的招投标程序选定代建单位，在代建行为实施过程中，做到充分的授权，真正贯彻“抓大放小”的思想。 建设单位（业主）不能越权，一旦对代建单位进行了充分授权，就应该充分相信代建单位的能力，做到不干涉代建单位针对工程所做的一些决定。不越权并不代表不监督，相反建设单位（业主）应该通过“政府监管、招标单位督促、投资监理审核”等多级监督体系，来保证项目的投资不被流失。 五、结论 作为新鲜事物出现的代建制，为目前的监理等众多咨询企业提供了很大的市场发展空间，但我们也应该看到它对运作代建项目的代建单位提出了更高的要求。作为一个代建单位的监理企业只有不断的提升自己的业务水平，迎合市场的变化，增强自身的实战能力，真正做到能满足市场的要求和抗拒代建项目所带来的各种风险，才能在如今竞争激烈的代建市场中占有一定的份额。 参考文献： [1] 北京市政府投资建设项目代建制管理办法(试行). 京发改[2004]298号. [2] 陈余华，浅谈“代建制”工程建设管理[J]. 中国工程咨询，2005，(5)，34-35. [3] 翁谦，浅谈我国代建制的风险及控制模式[J]. 中国工程咨询，2005，(4)，28-29. [4] 申月红，代建制的风险防范和实施关键[J]. 建筑经济，2005，(4) [5] 杨林生. 钟才根. 何锡兴，工程建设项目代建制的现状与发展问题[J]. 建设监理，2005，(1)，35-38. [6] 张强，关于铁路建设项目代建制模式的研究[J]. 基建优化，2005，(3) [7] 吴亚平，关于“代建制”的政策建议[J]. 中国投资，2005，(5)，105-106. |
