汶川告诉玉树
摘要: 两年前，汶川特大地震，带来了巨大的损失和灾难。 两年后，汶川新生：地震灾区10多万平方公里土地上，发生着翻天覆地的变化。举全国之力，共同书写一个关于灾后重建的人间奇迹。 而就在四川汶川 ...
| 两年前，汶川特大地震，带来了巨大的损失和灾难。 两年后，汶川新生：地震灾区10多万平方公里土地上，发生着翻天覆地的变化。“举全国之力”，共同书写一个关于灾后重建的人间奇迹。 而就在四川汶川特大地震发生后的不到两年时间，在青海玉树，大地再一次无情地“撕开了一个口子”。 灾后重建，让汶川告诉玉树。汶川地震灾区在灾后恢复重建中的先进设计理念和建设水平，特别是在制度上的探索与创新，或许能给玉树一定的借鉴和启发。 “逼”出来的公众参与 重建规划把百姓意见作为重要依据 以人为本，科学重建，是胡锦涛总书记对灾后重建提出的明确要求。体现以人为本，应该以民生为先。而落实民生要求，需要深入了解民众的真实需求。公众参与，是以人为本、科学重建的北川模式的又一个创新。“在当时的情境下，我们没想到能在这样的工程中，做一个公众参与的深入实践。一般出现大的天灾人祸之后，由于时间紧迫，政府可能会在一个统筹有序的调度情况下，按部就班工作，不会去征询各方意愿。但恰恰在北川灾后重建这样一个工程中，出现了公众参与。”中国城市规划设计研究院规划师荆锋说，“这个公众参与，可以说是‘逼’出来的。异地重建还是原址重建？政府和百姓意见不统一，专家意见也不统一，那么听谁的？让百姓的意见参与进来，让当地民众意见成为最终的决策的重要依据。” 荆锋告诉记者，北川重建规划中的公众参与，是面向所有受灾群众的，其目的是真正解决问题，把百姓意见作为重要依据，而不是为了把规划装点得更完美。 从2008年12月到2009年8月，先后7次，他们采用问卷调查、半结构访谈等专业性的方式，以及创新性的、为百姓所喜闻乐见的诸如放电影、办晚会等生动活泼的形式，向当地群众深入宣传灾后重建总体规划，并就灾后重建中的有关问题广泛征求他们的意见，从最初非常宏观的北川新县城重建规划选址问题到后来较为微观的新县城小区要不要建围墙等，公众参与一步步走向深入。 有关人士认为，北川新县城灾后重建总体规划，坚持从实际出发，注重社会调查和公众参与，使得规划更加贴近灾后重建实际需求，满足群众利益诉求。这是一条非常重要的经验。 最成功的经验：“非常6+1” 机制创新规划团队全程参与建设 玉树地震发生后的第2天，4月16日，中国城市规划设计研究院院长李晓江即带队赶赴玉树灾区，为过渡安置和灾后重建提供规划技术支持。从玉树归来，他深有感慨。 而总结北川实践经验，李晓江认为：最重要的是机制上的创新。 北川新县城灾后重建规划，最成功的经验，可以用“非常6+1”概括，也就是6个结合、1个“漏斗”。在灾后重建总体规划中提出6个结合：“先进理念与实施措施结合、规划方案与项目建设结合、专项规划与工程建设结合、规划控制与建设管理结合、政府决策与民众意愿结合、规划布局与城市设计结合。”1个“漏斗”：由中规院汇集全国一流的规划设计单位和顶尖的规划设计专家，开展北川新县城的规划设计工作，建立起多方协调、统一高效的规划工作机制，建立项目设计和施工图设计审查备案制度，进行技术总把头，对各项目的施工图纸进行审核、备案，以确保各项目之间的系统性。 北川羌族自治县县委常委、副县长贺旺认为，在这个过程中，规划作为一个第三方，可以保证客观、公正、理性的角度，不受援建方和受援方主观意识的影响，能够比较好地坚持以人为本、科学重建，把来自国家层面的规划和地方的发展需求结合起来。 “实际上在重建过程中形成了三方力量：援建方、受援方和一个第三方的规划专家团队。”中规院北川新县城规划工作前线指挥部指挥长助理孙彤说。北川新县城灾后重建有3个指挥部：北川新县城工程建设指挥部，山东援川工作前线指挥部，以及中规院北川规划工作指挥部，3个指挥部共同推动新县城建设。与此同时，建立了三级联席会议制度，建立了3个指挥部的联系协调机制。在共同努力下，北川新县城的规划建设，包括实施，较好地坚持了科学合理性，和当地发展需求、援建需要有机结合起来。 “我们国家有一个特点：规划设计重前期轻后期，虎头蛇尾，不管建成的效果，只管前期的方案。但这次北川新县城建设完全不同，实际上是规划团队全程跟踪新县城建设，自始至终地参与新县城建设的全过程、所有环节，这对我们国家的建设模式来讲，是一次革新。在现场全程工作，很好地保证了规划设计的理念能够贯穿整个建设的始终，能够保证最终实施的效果，保证每一个工程在规划实施时必须符合规划的要求，保证整个过程都有一个很有力的专家团队的支持。”贺旺说，“我觉得这是一个非常好的尝试。今后对其他地方，不管是灾后重建，还是一般性的建设，都应该加强。” 5月4日，在接受山东电视台采访时，山东省援川前线指挥部新县城组组长栾厚杰对这种模式也给予了充分首肯，他认为，在北川新县城规划建设中，山东援建方和作为规划设计总协调的中规院配合得非常好。 北川羌族自治县县委常委、副县长贺旺：灾后重建规划要分层次 要我说的话，给玉树灾后重建最主要的建议是：灾后重建规划要分层次。 我个人的建议，国家做一个小规划，地方做一个大规划。国家只负责城镇基本功能恢复和公共设施重建等重要的民生工程，这是一个基本的规划；地方政府可以根据自己的经济社会需求做一个发展规划。二者结合起来，资金、项目等都可以各负其责。中央政府和地方政府分清各自的事权和所要承担各自的责任，而不是由中央政府大包大揽。大包大揽会带来一系列问题。 汶川灾后重建基本都是大包大揽，可以认为是紧急状态下或者灾后的计划经济模式。这样做的好处是效率非常高。但与此同时，由于计划经济的惯性，排斥了市场的力量，弊端也同时出现：计划安排和真实需求有一定距离。受援地方政府利益诉求肯定是求大，虽然后来做过调整，但仍然有些项目规模偏大，甚至是重复的；在偏大、重复的同时，另外还有一些需求没有反映出来，发生漏项。 现在我们已经有一个经验，国家专项规划下来以后，各地必须要制定实施规划，这个实施规划必须紧密切合实际。另外我觉得，应该给地方政府一定的资金统筹的权限。否则，当出现条块分割的时候，地方政府没法统筹，很尴尬。 我给玉树提的另外一条建议是，一定要做好单个项目的可行性研究（简称“可研”）。但往往当地政府没有能力做可研，怎么办？一方面，要给他们派规划设计的团队；另一方面，经济技术方面的专家也要下去。共同帮助地方做好项目可研，根据可研确定实施规模。 根据地方政府提出的要求，结合北川城规划，中规院对北川新县城的项目进行了梳理，对有些项目进行了整合。通过整合，整个北川新县城压缩三四万平方米的建筑面积，节约资金至少一亿元。假如不加以梳理、整合，严格按照各个专项规划实施的话，北川新县城将有一半是福利设施，这怎么可能？原来的专项规划水分太大，没有和空间规划结合，有些项目无法落地，不具备实施条件，这是非常典型的情况。 所以我就说玉树，做宏观规划的时候，首先要多泼点冷水；其次，区分中央和地方的事权；再次，不要在宏观规划上停留太长时间，重建总体规划是框架性的，要马上进入到微观的层次，做好每个单项的可研。城乡规划要及早地跟进，要把资金项目计划和空间规划结合起来，做一次项目梳理，形成实施方案，然后再动，否则建得太快、太早会出现很多问题。 中国城市规划设计研究院副总规划师朱子瑜： 规划和项目必须结合 北川的经验有哪些可以用到玉树？主要还是规划的结合，规划不是自己做着玩儿的，必须和重建的项目相结合。 在北川新县城重建规划的总图上，项目是定了的，而平时做规划做不到这一步，平时做规划，给用地性质就可以了。但北川新县城的重建规划是和项目相结合的。与此同时，科学理念和技术措施也是相结合的，以太阳能为例，我们经过具体的测算，发现北川这个地方光照条件较差，那么这时你再提太阳能，恐怕就有些不合时宜了。另外，规划和实施管理相结合，我们自己做的规划，也要根据建设项目的调整进行相应的调整。规划和设计是结合的，很容易指导设计。北川新县城的房子，我们全部看过方案，每个单体建筑都进行过审查，看它们符不符合规划设计的要求。 中国城市规划设计研究院规划师殷会良：充分考虑民族地区的特殊性 民族地区的特殊性不仅体现在地域和文化差异上，更体现在各种难以预料的干扰。在藏区这种干扰会更甚之。应对这种局面的最好方式就是公开透明。一方面要充分听取民众意见，并及时有效地宣传反馈给民众。对于规划本身，对现状改动最小，避免大规模产权变化的规划应该是一个好规划。虽然房子在地震中倒了，但是土地还在，依附在土地上的社会关系还在，少一点变动就少一点利益矛盾，就少一点不必要的话题。 及时与政府部门沟通，特别是发改、国土、建设、民政、教育、卫生、文化、旅游等掌握大量灾后重建项目的部门。除了听取上述部门对重建规划的建议和要求外，也要主动沟通和帮助确定重建具体项目。各部门提出的建设内容和要求必须符合国家规范和行业标准。充分发动社区基层政府参与到规划调研和公众参与中去会对规划的顺利推进起到重要支持。 广泛征求各行业专家的意见和建议会对完善重建规划会起到积极作用，同时也是减少误解、充分调动各方面力量的重要手段。如果是大规模重建，可以考虑尽快建立一个专家库。 公众参与的必要性不言而喻。在民族地区，充分发动社区基层政府推进公众参与会起到极大的帮助作用。这种方法既消除了语言障碍，也缓解了规划人员压力，同时也培训了基层政府工作人员，对于长期开展公众参与是非常有意义的。公众参与应由规划技术人员直接领衔，这对现场合理回答民众的问题，在规划中有效落实民众意愿是非常有效的。公众参与应走出只有发问卷的方式，手段可更为丰富，效果也会更加明显。 |
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