北京保障房供地“协议租赁”争议

　　协议租赁制度将在北京市的保障房供地中采用。

　　2月1日，北京市政府办公厅发布《关于贯彻国务院办公厅保障新安居工程建设和管理指导意见的实施意见》，明确提出创新保障房用地的供应方式，探索保障房土地出让的协议租赁制度。

　　“从这个《实施意见》可看出，土地采取协议租赁基本上已成定论。”2月6日，北京市住建委应急办公室有关人士回复记者时说。

　　“采取土地协议租赁的形式，虽然在纸面上未改变土地性质，但实际上却改变了。”2月3日，北京市国土资源局信息公开室一位工作人员表示。

　　协议租赁与被国土资源部明文禁止的“以租代征”有何不同？

　　北京高策房地产顾问机构董事长李国平认为，“以租代征”违反了正常的土地出让程序、规避了农用地转用审批、土地计划调控，土地收益税费政策，直接将集体土地改成了非农业建设用地。

　　“以协议租赁的方式建保障房，如果保障房属于非产权的（即廉租房或公租房），那就值得鼓励和提倡。只要处理好补偿的标准，把该监管的口子都把好就行，但如果建成有产权的经适房则是绝对不允许的。”李国平说。

　　资金缺口巨大

　　协议租赁制度为何被纳入北京保障房的供地方式？

　　2011年北京市保障房建设任务是，开工20万套保障房，总资金需求超过1100亿元。按照财政部和住建部规定的按土地出让净收益的10%计提保障房建设资金计算，2011年北京的土地出让金为1055亿元（按净收益占土地出让金的四成计算，为422亿元），则保障房建设资金可提取42.2亿元。1100亿元的资金需求与42.2亿元实际资金之间，缺口巨大。

　　住建部在和地方政府签订“2012年住房保障军令状”时要求，2012年新开工建设保障房和棚户区改造住房700万套以上。从开工量来看，2012年比2011年减少了300万套，但2012年的考核标准由开工率改成了竣工率，竣工量由2011年的330万套提升至2012年的500万套以上。

　　“保障房用地采取协议租赁的形式，主要原因是为了减少购买保障房用地的费用。如果按照市场上价格来获取保障房用地，那么保障房在土地费用上的花费太大了。”前述北京市国土资源局信息公开室人士说。

　　曾参与保障房建设的上市房企万方地产的运营总监韩鑫认为，排除划拨形式，保障房用地一般都需要交纳土地开垦费、耕地占有税、拆迁补偿税等，这些费用大多是一次性交清的。“大面积采取土地协议租赁的形式，钱并不需要一次性付清，这样就可以减少保障房前期的资金压力，而把资金用在保障房的开工上，并确保保障房的竣工量达到一定的水平。”

　　“通过协议租赁的形式，政府可掌握更多的主动权。”韩鑫表示，现在的保障房项目，像住总集团建设的旗胜家园等，由于利润不高于3%，政府一般会给参与保障房建设的房企一定的优惠政策，因此在中间非常被动。如果土地采取协议租赁的形式，前期就不需要花费太多的资金，政府就可以自己来建保障房，这样一来就拥有了更多的主动权。

　　协议租赁蔓延

　　据北京市国土资源局相关负责人透露，北京市进行协议租赁土地的对象是集体土地，适用于任何用途的保障房项目，该政策主要是由北京市建委牵头、多部门协助完成。

　　该负责人说：“在国有土地上采用协议租赁方式建设保障房的概率不大，因为对于城市国有土地来说，地方政府一般都采用招拍挂方式进行出让，以获取土地出让金收入，因此以协议租赁方式取得土地建设保障房，针对的是集体土地。”

　　但“以租代征”模式显然是被国土部门明文禁止的。同时，《土地管理法》第43条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

　　“按照实际操作来看，‘以租代征’违背了土地性质。比如租赁一块庄稼地，偷换概念最后变为别墅或商品房，这是应由国土部门去查处的。”前述北京市国土资源局信息公开室人士表示。

　　“而北京市的协议租赁制度是由住建委牵头，北京市政府大力支持，目的是为了2012年北京市保障房能够解决更多低收入家庭的住房需求。”前述北京市国土资源局信息公开室人士说，该局没有研讨、参与这项政策，对于协议租赁也没有给予任何意见，所以此项政策与该局没有任何关系。

　　“如果中间出现问题，比如租赁的补偿出现问题，或土地性质发生变化后，那么最后监督和管理则由北京市住建委来处罚，我们国土部门是没有权力的。”该人士补充道。

　　虽然北京市国土资源局极力地撇清自己与这项政策的关系，但该局也并不是毫无作为。在2012年1月8日召开的全国国土资源工作会议上，北京市国土资源局局长魏成林向国土资源部建议，涉及重大产业用地也可以采取租赁形式。由此观之，协议租赁有可能蔓延到产业用地领域。

　　“保障房用地采取协议租赁方式，会租赁多长时间？采用什么样的协议进行租赁等具体细节，我们稍后会出台文件来明确细化，等这个细则出台后，就会执行。”前述北京市住建委应急办公室有关人士回复道。

　　对此，李国平的看法是，这个政策关键是要杜绝利用保障房的名义去建商品房，从而让土地非法变性，如果这一点没有处理好，那么18亿亩耕地的红线就难保证。