房地产发展与土地集约利用（系列十三）

　　在所有决定现行房地产市场政策的观念中，耕地保护理论是受到公众最广泛、最坚决支持的一个，大多数中国人都接受这个既简单又直接的理论。人们普遍同意，粮食安全问题具有压倒性的重要地位，在考虑资源分配的时候，这一问题应该永远放在最优先的位置上。这种观念产生一个看起来理所应当的要求，即必须集约利用土地。

　　人的经济活动会自然地要求节约使用一切可利用的资源，因为相对于人的现实需求，资源永远都是稀缺的。而资源更高效、更有利的使用，又总是与集中度相对提高密切相关。资源的集中利用，提高了专业化和分工的水平，也提高了包括劳动力在内的各种生产要素的生产率。人类文明的进步、经济的发展和生活水平的提高，根本上说就是源自资源的利用效率的提高。土地资源无疑是最具有通用性的一类资源，从总体上来说也是一种有限的、不可再生的资源，对土地的集约利用是经济发展的内在要求，合情合理，毋庸置疑。

　　但是，对于何为土地的真正集约利用，并不像表面上看起来那么简单，土地的集约利用程度，也绝不是一些可见的数据能够完全反映的。我们必须考虑一种资源配置方式对整个经济的影响，这种影响既要包括短期的，也要包括长期的；既要包括可见的，也要包括“不可见”的。而在做这种考虑的时候，还必须充分考虑影响经济活动和结果的各种约束因素：时间因素、成本因素，资源在不同用途之间的转换效率因素。

　　土地集约利用理论的前提条件是，政府可以找到“科学”的办法来达到最有效率地利用土地。我们现行的土地使用制度，最集中地体现为“强化土地利用总体规划的整体控制作用”和“从严控制城市用地规模”。直观地说，就是要最严格地、最大限度地保持耕地数量不减少。这种方针政策，辅之以土地的国家征用制度、土地规划制度和年度计划（限额）制度、土地监管制度等等一系列具体的措施和方案。实践中，18亿亩耕地红线成为不可逾越的底线，单位GDP的土地利用率也成了考核地方政府施政的重要因素。

　　这种政策的理念，是要同时实现集中和节约。要考察它的成效，就必须全面分析其对整个经济的影响，即它是否提高了各个行业的土地集约利用程度，是否降低了所有行业的成本（集约化本身是会带来成本下降的），是否促进了各个产业之间健康均衡的发展，最后，它是否实现了保障粮食安全的目标。

　　人们有一个普遍的认识误区，认为在任何一种用途上，对土地资源利用的集中程度越高，则越集约，也就是绩效越好。这种误解的错误在于把集和约两方面混为一谈。而事实上，虽然节约通常总是体现为某种程度的集中，但集中本身并不等同于节约。资源利用在时间和空间上的人为高度集中，会导致组织管理和技术方面的成本增加。集中程度超过某一限度之后，随着边际成本的上升，其经济绩效是不升反降的，尤其在用强制权力来控制资源分配和使用方式的时候更是如此。

　　具体到现今土地资源的利用上，我国的国有土地征用和转让制度、耕地保护制度，在直接提高了农业以外行业的资源集中度的同时，也大幅地提高了其资源利用的成本。而各个地方政府受制于GDP增长的政绩压力，在非农业土地供给总量控制和严格监管条件下，不得不相对压缩用于房地产开发的土地供应量——尽管从提高其财政收入的角度出发，他们也有着很强的卖地动机。这也形成了一个全世界独有的现象：一方面，总量控制让非农产业尤其是房地产行业资源高度集中，另一方面则是农业的资源分散和低效经营。我们看到的是“集而不约”和“散且不约”。

　　人的需求是多方面的，粮食和住房都是基本生活需求，都要占用大量宝贵的资源。在长期的过程中，要改善人们的生活水平，就要保持经济发展，而这取决于能否低成本、高效率地利用一切资源。每个人都不仅要在不同需求的满足程度上做选择，还要在当前和未来的需求之间做选择。而这种需求满足的程度能否持续地提高，既要依赖于资源在各种用途间恰当的分配，也要依赖于对资源本身不断追加的投资，而后者才是提高资源利用效率的关键因素。在目前的资源分配和利用方式下，人们在住房上做了过度的投资，而相对地在农业生产上的再投资则严重不足。它同时产生多重问题：城市人要承担高房价，农村人要忍受低收入水平，农村人口进入城市要面临现实的阻碍，城市化进程被大大地拖慢。真实经济绩效的提高也远不像GDP增速那么迅猛。

　　与此同时，城市人为了发展经济和改善居住条件，还必须承担一个全世界独有的成本：土地出让金。它相当于政府向全体非农土地使用者征收一笔非固定额度的资源税。这是集而不约的表现，前面所说的不同产业投资追加程度的差别，也是这种成本支付的结果。与政策意图相反的是，农业生产的低投资水平实际上影响了粮食生产的可持续发展，也不利于保障所谓的“粮食安全”。在发达国家中，除了美国和加拿大等国之外，大多数国家的人均拥有土地和耕地面积都少于中国，但是他们并不存在粮食安全问题。日本和以色列这两个国土狭小、耕地高度稀缺的国家，可以长期保证粮食基本自给。究其原因，在于持续对土地追加投资使得农业的资源利用效率大大提高，更先进的农业技术得到广泛应用。而这一切，并不是土地规划的结果，而是利润动机的产物。

　　说到底，没有比保障完善的产权和良好的盈利预期更好的激励。中国未来的经济发展和人民生活的改善，还得靠所有行业都实现真正的集约。利润动机表面上看是盲目的，实际上却能最好地为未来打算。未来长期稳定的需求会鼓励人们在这上面投资，而耕地保护制度严格地限制了土地用途的转换，从而大大降低了这种激励。发达的现代经济中，根本不需要那么多的农业人口，也不需要人均必须保有多少土地。也许是因为中国人经历了太多饿肚子的历史，更有可能是大多数人并没有真正反思是什么原因造成了过去那些挨饿的经历，耕地保护这种重农主义思想的现代复活形式，竟可以在中国人头脑中产生如此持久和强大的影响力，以至于人们一直在坚持一些完全不能相容的矛盾思想而不自知。现实中，一边抱怨高房价、一边极力支持耕地保护制度的人比比皆是。从他们的逻辑推论下去，下一步就是要恢复计划经济，由政府来决定住房分配问题了。

　　国有土地转让制度和耕地保护制度，并不能实现所有行业中资源的集约利用和经济的均衡发展。高成本导致“集而不约”，投资不足则带来“散且不约”。重新确立农民对土地的包括转让权在内的独立完整的产权，是实现土地真正集约利用的第一步，也是房地产市场走向健康发展的前提。