房地产调控与土地财政时代的到来（系列之四）

　　前文中我们已经说明，在中国的房地产市场的供给诸要素中，最关键的要素是土地。土地供给的变化直接影响着中国住宅供应的总量，同时，也决定着住宅供应的结构。当然，整个房地产行业的价格结构也随着土地政策的调整而改变。我们的住宅建设分为这样一些层次：保障性住房和商品房；其中保障性住房又包括经济适用房和廉租房等等；而商品房则包括高端物业和普通住宅。当然，在一个没有对住宅建设形式进行行政干预的市场中，商品房的这种划分是没有什么必要的。问题在于我们的调控政策设立了一些优先原则，而这些原则就必定会对具体各个层次的价格结构造成影响。

　　我们今天称之为土地财政的现象，当然是建立在中国特有的土地产权制度之上的。按照1982年的《宪法》，我国的土地均为公有，然后再划分为国有土地和集体所有土地。后者不能自行随意变更用途，只能通过先转为国有再出让的办法变成住宅、工矿、商服或其他基本建设用地。而在现代经济条件下，土地影响经济发展最重要的方面就是其用途的转移。因此，从实质上说，我们只有一个一元的土地产权制度，政府代表国家成为土地的供给者和最终用益权人。

　　在中国住宅市场改革的早年，土地财政并没有像今天这样成为一个显着的问题，也没有能给政府带来每年数以万亿计的收入。从形式上来说，改革初期土地使用权的转移还带有很浓重的计划经济色彩，行政命令的划拨和不公开的交易是常态。当然，从政府的角度来看，这就很容易造成土地收入方面的灰色地带，改革也就主要以改变这方面的状况为目标。

　　大体上回顾一下2000年以后中国土地制度和政策的变化，我们可以看出来，政策总体上是不断地收紧土地供给。1999年《土地法》的公布，是一个分界线，此后中国的土地使用就渐渐地转为在政府的总体规划和控制之下。当然，政府的政策意图是要用行政手段调节土地供给，以实现合理地、集约地利用土地。

　　在2004年以前，政策目标的主要方向是实现土地使用权转让交易方式的市场化。具体来说，就是清除过去计划经济时代残留的协议出让的不公开的转让方式，代之以公开透明的招挂拍式的土地使用权交易制度。以2001年6月国土资源部发布《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》为开端，之后又在2002年和2004年连续出台相关文件，最终是以国土资源部与监察部联合通知的形式，确定了我们今天熟知的“8·31”土地大限。中国的所有经营性用地一律采取招挂拍公开竞价的方式出让。

　　这里我们必须要指明的一点是，学界和舆论界有一个一直因袭的普遍观念，认为是招挂拍制度本身造成了今天的巨额土地财政现实。这种想法是错误的，仅仅靠公开竞价的方式并不能给地方政府带来如此庞大的收入。招挂拍的主要作用是消灭了土地使用权转移过程中的灰色地带，实现了土地收入归公。在人们的住房需求给定的条件下，公开竞价改变的是作为土地供给者的地方政府与作为土地使用者的开发商之间的分配利益格局。它所实现的是政府的土地账面形式收入最大化，从而把原来由开发商和部分官员分润的土地租值，转变为公开透明的政府财政收入。

　　根本上说，转让土地所能实现的总租值，还是由有关的供求情况决定的。这也是为什么前几年北京的地方官员指明，即便现在不采用招挂拍制度，即便土地的转让费为零，房价还是不会降下来。因为每年土地供给的数量就是那么多。而这是与2004年之后土地政策目标的方向转变密切相关的。

　　2004年前后，中国在与美元挂钩的汇率制度下，为了守住人民币与美元的比值，被迫发行了大量货币。而这直接带来房地产市场价格的井喷。这是让中国的房地产市场（价格）问题真正成为受到普遍持续关注的热点的开端。而中国的土地政策和房地产市场调控政策，也开始转变为遏制投机和控制住房价格上涨。以2005年3月的“国八条”为起始，差不多每一年都会出台土地调控政策的文件，而其基本宗旨都是一脉相承的。总结起来，就是要严格规范和控制土地使用权的有偿转让；加大力度监控土地和房地产市场的运行情况；优先保障经济适用房和普通商品房用地的供给；加大对投资性住房消费和投机炒作行为的控制等等。

　　从2005年3月的国八条到今年1月的“新国八条”，我们看到的是同样的精神和目标的一再重申和加强。当然，对于土地供给总量，政策一直是在严格地加以控制。其主要原因当然是我国所执行的全世界最严厉的耕地保护制度。我们暂不讨论耕地保护本身的利弊，仅就其现实影响来说，它的确大大限制了我国土地供给，尤其是住房用地的增加。国土资源部网站的数据显示，在我国GDP增长迅猛的2005-2009年这五年间，每年住宅用土地的新增供给总量几乎没有实质性的增加。这显然是与大步前进的经济发展和城市化进程极不相称的。加上我们的优先保障政策，经济适用房和廉租房等保障性住房就占去了相当一部分土地，这就让商品房的土地供给变得更加有限。而优先发展普通商品房的政策，也让高端物业增长受到更严格的管控，我们所看到的各地高档商品房频出“天价楼盘”，也就不足为奇了。

　　2005年之后的土地政策方向转变，其初衷是通过严控土地供给来打击“不良”土地开发商，减少他们土地囤积和投机的机会。当初很多人都在为这一政策欢呼。但是无论是经济理论还是几年来市场的现实运行情况，都告诉我们这种想法是多么天真。人们这次同样用自己的行为否定了自己的错误观念和期望。供不应求的现状让人们早早地醒悟过来，投入到对越买越涨的商品房的追逐之中（货币供给增加也是一个重要的推动）。当然，正是根源于住宅价格的这种高速上涨，再借助招挂拍制度，各地方政府得以通过公开竞价的方式，将其转让土地的收入最大化，也就是充分地蚕食由房价上涨所带来的新增加的土地租值。2010年，我国实现了2.9万亿元的土地财政收入，超出预算113%。这都是住宅用地总量控制和房价上涨的功劳。切记不要以为是成本决定价格，要知道，今年在扩大了土地供给的情况下，上半年地方土地财政收入反而是大幅减少了呢！