谈摒弃“土地财政依赖症”的迫切性

　　房价高企，背后推手众多，成因复杂。而土地财政之所以更为人诟病，是因为地方政府一方面以“规则制定者”的形象垄断土地征用环节，又以“生意人”的形象活跃于土地一级开发市场。而“生意人”都是追求利益最大化的，本应代表广大民众利益的地方政府，在追求自身利益（往往是丰厚的财政收入和高速的GDP增长）的冲动之下，就难以顾及民众的利益诉求了。

　　其实，土地财政在我国的历史并不长，1998年房改之前，地方政府几乎没有卖地收入。在此之后，这笔“额外”的收入占地方财政收入之比逐年增加，甚至成为地方财政收入的主要来源。地方政府之所以严重依赖土地财政，与我国的财税体制有着密不可分的关系。1994的分税制改革，导致地方政府财政收入分配与事务责任划分倒挂，财权事权的不匹配导致地方政府在平衡财政收支上捉襟见肘。为了弥补财政收支的缺口，地方政府纷纷“广开财路”，进行多元化融资，其中卖地融资以其各方面的“优势”，迅速成为各地财政收入的主要来源。

　　一方面，地方政府拥有土地一级市场开发经营的垄断权，这意味着地方政府实际上成为土地使用权出让的唯一卖方。除了利用城市未开发空地，政府还可以通过农地转化、旧城改造等方式“再生”土地资源。另一方面，招拍挂出让方式将土地储备最大化地转化为财政收入，这一环节也被认为是高地价推升高房价的最直接的原因。此外，地方政府还可以通过土地征收与土地出让的时间差获取丰厚的“时间价值”。

　　在这种逻辑背后，地方政府并没有内在动力去主动遏制房价的上涨势头。高地价支撑了高房价，反过来又继续带动周边地段升值，进一步扩大了政府财政收入。一面是地方政府“财源广进”，一面是房地产业欣欣向荣带动GDP快速增长，这实在是地方政府所乐于见到的结果。这也就是为什么中央政府每次出台严厉的房价调控政策却难以在各地收到实效的原因。

　　土地财政的背后充斥着各式民生与社会问题。首当其冲的便是房价。高企的房价将大部分消费性需求排斥在商品房市场之外，扭曲了房屋的自住属性，引发了大量的投机投资需求。而一旦房价泡沫破裂，其造成的经济损失远非土地财政所获得的收入所能补偿。其次，土地财政的融资模式是不可持续的。很多一线城市的房地产市场在经过多年高速发展之后，可供出让的土地逐年减少。根据《深圳市土地利用总体规划2006年～2020年》，未来深圳基本生态控制线外新增建设用地潜力不足150平方公里，而未来一段时期各类用地需求高达300平方公里，若按上轮规划实施期间用地速度，深圳的土地资源将难以为继，无法适应当前城市发展需求。对于高度依赖土地财政的地方政府而言，将来势必要面临土地出让金总量减少的困境。再其次，土地征用环节的法律缺陷导致野蛮拆迁频发。此外，土地是我国最容易滋生腐败的领域。监督不力、透明度不够，难以约束地方政府土地出让金的使用情况。

　　既然土地财政是地方政府利用对土地的垄断性经营权获得的制度性差价，那么短期内切断土地财政与高房价之间的必然联系也必须依靠行政手段，长期则更多地需要依靠财税体制改革，完善法律法规、民主监督与信息公开制度。

　　2011年，我国将新建1000万套保障性住房。若今年地方政府能够切实将土地财政收入投入保障性住房建设中去，加大保障性住房用地供应力度，保质保量地完成保障性住房建设任务，势必对当前的房价有明显的抑制作用。

　　今年年初颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对目前的征地制度、对地方政府严重依赖的土地财政都将产生较大影响，也很有可能影响经济增长速度。但是，通过建立一种更多尊重民众土地产权的征收制度，会带来更为公正、更可持续的增长，相对于速度的略微放慢，这显然是更值得追求的目标。

　　近期，上海、重庆两地推出了房产税征收细则，房产税通过在两市的试点，并在不远的未来施行全国范围内的征收，将有利于加快构建地方税体系，完善地方税种形成主体财源，有利于地方政府逐步摆脱不可持续的土地财政，获得持续稳定的收入来源。