上海国资委出资监管企业土地调查报告

　　企业国有土地作为国有资产的重要组成部分，是具有较高增值潜力的稀缺资源，在国资国企改革发展中发挥着至关重要的作用。近日，上海市国资委以2009年12月31日为基准日，对52家出资监管企业所属共4180户企业通过发放调查问卷、由企业自查登记申报，上海市国资委检查汇总等方法开展了土地专项检查工作，并撰写了调查报告，本报摘登如下，希望对其他地方规范国企土地运作、合理配置国企资源、提高土地使用效率、提升企业价值、促进企业健康发展发挥一定的借鉴作用。

　　土地专项检查调查结果

　　土地总量情况：52家出资监管企业，共4180户单户企业进行了土地申报，占应申报单位的100%。

　　结构分析：按照国家有关土地法律法规的分类方法，国有土地分为划拨土地（无偿取得）和出让土地（有偿获得）。在上海的土地管理中，划拨土地部分曾实施过空转。

　　据本次调查统计，出让地占土地总量26.8%，划拨土地占土地总量72.8%，另有少量集体使用权土地。

　　划拨土地中，已实施空转的土地面积占划拨土地总量的17.6%（该部分空转土地企业拥有权证，并计入无形资产管理，但土地价格与市场价格差异巨大）。没有实施空转的土地占划拨土地总量的82.4%。从企业管理上看，这部分土地存在产证不全、核算不规范、土地纠纷多等问题。

　　土地调查中反映出的情况和问题

　　家底基本摸清，但调查结果与企业年报数据差异很大。本次调查采用了逐户清理的方式，基本摸清了各集团企业的土地存量和分布状态。与国资年报统计相比，同口径下（剔除房地产开发用地）的土地总量比国资年报统计多了一倍多。

　　管理状况基本摸清，薄弱环节突出。本次调查，对土地的用途、入账情况、权证情况、抵押状况、使用状况等进行了较为全面的清理，找出了土地管理中的薄弱环节，其中比较突出的问题有：汇总土地面积中，10%的土地无产权证；60%的土地管理和使用分离，特别是这些管理的土地又分布在层级较低并处于关停并转状态的企业，给监管工作带来较大的风险。

　　土地管理制度缺失，土地运作不规范。本次调查中发现，部分企业内部没有建立与土地相关的购置、变更、处置、抵押、投资、出租及改制等方面的内控制度，也没有建立相应的决策和授权审批制度，造成内部监督制约机制无效，土地管理无法可依，形成土地运作中擅自低价出让、租赁土地，非法转让土地及越权审批等行为。

　　土地管理水平参差不齐，土地使用效率低。由于土地目前并不完整入账，也未实施市场化管理，因此企业的资产负债表不能完整体现企业真实的资产状况，使土地使用成本在经营管理考核中被忽视，土地使用水平难以作为评价企业绩效的依据和标准，造成土地被低效甚至无效使用。

　　造成土地管理账实不符、管理混乱的原因分析

　　一是长期以来，企业土地管理意识不强，未充分认识土地管理的重要性，对土地管理工作不够重视。大多数企业对究竟有多少土地以及各种土地的性质没有进行过彻底的梳理，也没有建立对土地变化情况进行动态跟踪的机制，每年的年报只是根据经验或按照过去报表罗列数据。

　　二是对划拨土地的日常管理，存在制度上的缺失。我国目前有关土地管理法律法规明确了无偿划拨的土地不得抵押、租赁和转让等，并对国有企业改制、破产等行为中涉及的划拨土地使用权管理进行了明确的规定，但是对划拨土地的日常管理，国家暂未有明确的规定。

　　从企业内部管理看，企业在土地管理过程中存在不少监管盲区和制度漏洞，没有建立与土地相关的购置、变更、处置、抵押、投资、出租及改制等方面的完善内控制度，从而导致企业土地管理混乱。

　　三是企业土地管理分散。企业没有设置或指定土地专职管理部门，权证在各单位或部门分散管理；土地占有单位和使用单位信息不对称，管理上也存在脱节，尚未形成有效的内部监督制约机制。这就造成土地管理中一级单位缺乏控制力，致使下属二、三级甚至更低级次的企业未经授权就随意对土地和房地产进行处置，造成实际操作和管理脱节。

　　四是企业土地管理方式较为落后。大部分企业没有运用信息化管理手段，部分仅实施台账管理、会计核算管理等方式。然而，土地管理包含土地的权证管理、实物管理、台账管理、核算管理、数据分析、使用情况分析、效益评价、专项监督等诸多关键环节，是一个完善的内部控制流程，需要借助信息化手段才能实现实时、动态、有效的管理。

　　五是由于历史原因，传统会计制度在土地管理方面存在漏洞。部分土地核算不规范是由于历史原因造成的。老的会计制度对划拨土地的会计核算规定不清晰，而新会计准则虽有明确的规定，但由于缺少相关的程序和手续，无法确定入账价值，因而造成大部分划拨土地未能在资产负债表中反映。

　　提高国有土地管控能力对策建议

　　完善土地监管各项制度。建立健全与土地相关的内控制度，确保土地管理和运作符合国家有关规定，增强土地监管的安全性、可控性，提高土地资源配置效率，保证国有资产的安全。

　　建立土地集中管控机制。企业要推进建立土地的集中管控体系，对下属企业所有土地的资产权证、抵押、交易等事项进行全面、集中管理，并定期对集团内土地资源使用情况进行分析和整合。

　　实施土地分类管理。把划拨土地监管作为重点，把划拨地中非空转土地作为监管的重中之重。根据土地性质实施分类管理，切实提高土地的利用效率和使用效益。

　　把握土地监管的关键环节。牢牢把握土地登记管理、核算管理、使用管理、决策管理、评价管理、监督检查等关键环节，并建立配套的内控机制。切实提高土地管理效率，保证土地资产安全。

　　加快推进土地管理信息化建设。借助本次清查工作，进一步建立和完善土地及房地产信息管理平台，建立有关土地数据库。同时，及时对土地有关数据进行更新和维护，做好定期统计分析，及时掌握土地和房地产资源动态变动情况。