《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》出台

北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则

　　一次政府与业主的合意立法过程

　　在反复向社会公开征求意见后，由北京市住建委等3部门制定的《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》（以下简称《指导规则》）终于自2011年1月1日起正式出台并实施。

　　从立法主体的分类看，《指导规则》属于部门规章，它是根据《中华人民共和国物权法》《物业管理条例》和《北京市物业管理办法》（市政府令第219号）及有关规定制定的有关业主大会和业委会成立及运作的操作细则。它不仅要承接上位法的立法精神，不能与上位法的法规相抵触，而且更要根据具体情况便于实际操作。刚刚辞世的宪政学者蔡定剑教授在谈到立法问题曾有过这样的表述：我们制定法律不是让人看的，而是让人用的。这就是说，既然是为了业主组织的成立制定规章，当然要征求业主的意见，邀请业主参与制定过程。否则，即使我们制定的法规多么耐看，业主们不认同，不接受，不遵守，这样的规章不过是一纸空文。我们欣喜地看到，《指导规则》的制定过程做到了这一点。

　　首先，《指导规则》对首次召开业主大会筹备组的成立、组长的任命、表决权限制、职责和工作原则、组员的业主身份、表决权与非建设单位的业主所占比例、建设单位拒不承担筹备及召开首次业主大会会议所尽义务、筹备组的解散及工作报告等做了详尽的规定。这些规定都是遵照《物权法》等上位法所做的实际操作规则，而在市住建委等部门制定《指导规则》的过程中，专门邀请了有实际操作经验的业主代表参加，认真听取了业主代表的修改意见，甚至把他们的具体修改意见直接加到《指导规则》的条款当中。

　　其次，在《指导规则》的3次修改中，由于各方意见不同，其文稿不是没有反复的。如再次征求意见的《指导规则》第13条第4款规定：“提倡社区党组织领导班子成员、社区居委会成员与业主委员会成员依法交叉任职”。但此条款遭到了业主代表的反对，因为业主是《物权法》规定的“业主共有和共同管理事务”的主体，没有业主身份，且没有经过业主大会民主选举出来的任何人，都不能担任业委会委员。这样的“提倡”显然在实际操作中很容易被歪曲利用。再如，《指导规则》第53条规定：“社区居民委员会应当协助街道办事处、乡镇人民政府指导监督社区内的业主委员会开展工作，维护居民的合法权益。”

　　但居委会和业委会都是基层群众的自治组织，业委会在代表业主大会实施小区物业管理活动时，与《物权法》中“任何人都无权对业主大会的合法活动进行干预”这一条款相冲突，成为两个自治组织关系紧张的根源。可喜的是，市住建委等部门最终听取了业主代表的意见，最终在正式稿中删除了这两项条款。

　　再其次，在一些操作细节上，市住建委等部门也参考了业主代表的意见，总结现实中大量存在的纠纷和矛盾，提出了一些行之有效的指导规则。如第50条规定了业主大会应设立监事会，由监事会根据管理规约和业主大会规则对业主委员会进行监督，这就避免了原来只有外部（街道办事处或乡镇人民政府）监督，没有业主组织的内部监督，其结果又回到了由政府单一监督管理的老路上。再如《指导规则》规定，在筹备组组长不履职或不适当履职的情况下，筹备组其他成员如何形成决议的规定等。

　　总之，本《指导规则》的出台，充分听取和反映了来自一线的本市业主代表们的意见和建议，并把其中一些合理的意见建议直接写到了《指导规则》里。本《指导规则》凝聚了市住建委等政府机构、业主代表、物业协会代表的智慧和心血，使新住宅小区和尚未成立业委会的小区召开业主大会和成立业委会不再无章可循。当然，这并不是说这个《指导规则》就已经尽善尽美了，它还需要经实践检验，需要修改完善。但毫无疑问，《指导规则》的制定过程充分体现了政府与市民充分沟通、合意立法，这种做法是非常值得肯定的。