新疆城镇基础设施建设调研及对策建议

　　城镇基础设施是指包括城镇供水、排水、污水处理及再生利用、生活垃圾无害化处理、集中供热、天然气利用、医疗废物和危险废物处置设施以及小城镇基础设施等。城镇基础设施是城镇赖以生存和发展的重要基础条件，是城镇经济不可缺少的重要组成部分。随着新疆经济的快速增长，城镇化进程的不断推进和城镇规模的不断扩大、城镇人口的不断增加，人们对生活质量和环境质量要求的不断提高，城镇基础设施建设作为城镇社会经济活动的载体正日益受到人们的重视。近年来，国家和自治区不断加大对新疆维吾尔自治区城镇基础设施的建设投入，城镇基础设施条件得到了积极改善，但与快速发展的城镇化所形成的需求增长还存在较大差距。加快提高新疆城镇基础设施供给能力，切实保障城镇化快速发展对城镇基础设施建设需求的不断增长，已日显必要和重要。

　　一、目前新疆城镇基础设施建设基本情况

　　（一）城镇供水设施

　　新疆维吾尔自治区城镇供水设施始建于上世纪50年代，1997年之前建设速度较缓慢，1998年以来，国家实施积极的财政政策和西部大开发战略的深入实施，新疆维吾尔自治区供水设施建设全面展开，特别是2001年以后，国家加大了资金投入力度，新疆维吾尔自治区城镇供水设施建设进入快速发展期。到2009年底，全疆城镇全年总供水量为90411.98×104m3，其中集中供水总量为75766.20×104m3，占总供水量的83.80%。

　　（二）城镇污水处理设施

　　2009年，全区全年城镇（不含乌鲁木齐）污水排放量为53628×104m3，污水设施（包括污水处理厂及其它污水处理设施）实际处理能力为236.2×104m3/d，全年达38537×104m3，占总排水量的71.85%。其中：城市污水排放量为44357×104m3，污水设施实际处理能力为167.8×104m3/d，全年达33436×104m3，占城市总排水量的75.37%；县城污水排放量为9271×104m3，污水设施实际处理能力为67.4×104m3/d，全年达5211×104m3，占县城总排水量的56.21%。

　　（三）城镇生活垃圾处理设施

　　根据各城市（城市、县城）环卫部门2009年统计资料，城市现状生活垃圾人均日产量约为1.4～1.8千克，生活垃圾年产出量约187.40万吨；县城现状生活垃圾人均日产量约为1.7～2.0千克，生活垃圾年产出量约157.22万吨。

　　（四）城镇供热设施

　　新疆维吾尔自治区城镇供热设施建设始于50年代末期，至“十五”以前，全区绝大多数城镇普遍采用单位小锅炉和居民家庭小炉灶方式供热，90年代初期开始推进城镇集中供热，自1998年国家发行国债资金支持城镇基础设施建设以来，新疆维吾尔自治区城镇集中供热设施建设得到迅速发展。据调查，目前全疆有79个中小城市已初步实现了集中供热，到2009年底，全疆中小城市集中供热总供热能力为1060392兆瓦，建设供热管网总长度5312公里，供热面积13254.9万平方米，供热普及率68%。至目前，全区城镇集中供热热源点多以大、中型燃煤锅炉为主，极少部分采用热电联产及太阳能等新能源、新技术方式供热。截止2009年，全区集中供热面积达到17072.5万平方米，比2005年增加5789.14万平方米。

　　（五）城镇燃气设施

　　随着新疆维吾尔自治区天然气开发利用步伐的加快，城镇管道天然气工程建设积极推进，天然气利用水平不断提高。截止2009年底，全区城市天然气供气总量16394.58万立方米/年，液化石油气供气总量30126.64吨/年。在21个设市城市中，有17个已建成通气，3个在建，有1个城市仍未气化，城市天然气覆盖率达到54%，燃气普及率达到86.18%；在66个县城中，有31个已建成通气，6个在建，仍有29个县城没有使用天然气，县城天然气覆盖率达到47%，燃气普及率达到71.65%。据调查统计，全区87个中小城市2009年底人口712.92万人，其中使用天然气人口267万人，气化率为37.45%。至2010年5月底，全疆平均每日使用天然气总量为（不包括工业用气）212万立方米/日。

　　（六）小城镇基础设施

　　小城镇是指除设市城市和县城之外的所有建制镇。至2009年，新疆维吾尔自治区共有154个小城镇。1998～2009年，中央、自治区预算内资金和国债资金累计投入18675万元，其中国债资金3750万元、中央预算内资金11790万元、自治区预算内资金3135万元，支持小城镇供水、排水、污水处理设施等建设项目61项。在154个小城镇中，已实现集中供水的151个，用水普及率81.10%；能够对生活污水进行处理的14个，污水处理率2.80%；集中供热覆盖率7.4%；生活垃圾处理率45.37%；燃气普及率14.61%。

　　二、目前新疆城镇基础设施建设存在的主要问题

　　（一）城镇基础设施建设规划工作严重滞后，项目建设存在盲目性

　　至目前，新疆维吾尔自治区城镇基础设施建设方面的规划只有《2009～2012年城市供水水质保障和设施改造规划》等少数几个，缺少对全区城镇基础设施建设的总体规划和各专项规划，规划体系尚不完善，由于缺乏专项规划的指导，致使各地在城镇基础设施建设中缺少统筹考虑和长远谋划，常出现项目刚建成或还未建完，其设计能力及规模就已不适应城镇发展的需要，由此导致低水平的年年建、年年修的状况，既影响了项目建设投资效率，也给城市发展和项目扩建改造带来困难，已成为当地政府城市管理工作的一大难题。如目前全疆只有16个城市有供热专项规划，其它城镇均没有集中供热专项规划。由此影响了新疆维吾尔自治区城镇集中供热工程前期工作的开展和实施，造成城镇集中供热项目建设比较盲目及资金浪费。

　　（二）建设资金短缺，资金来源渠道单一，地方配套资金难以落实和到位

　　近年来，国家和自治区都加大了对新疆维吾尔自治区城镇基础设施的建设投入，特别是2010年中央和自治区预算内资金投入均达到了历史最高水平，分别占支持项目计划投资总额的52.58%、67.58%，但与新疆维吾尔自治区快速推进的城镇化和城镇人口不断增长的需求依然不能完全满足。由于城镇基础设施的公共产品和准公共产品性质，政府调控服务价格，属于微利和薄利行业，加之较高的行业准入门槛，社会资本投入积极性不高，加之城市公用事业价格改革滞后、市场发育不完善，多元化投融资机制尚未建立，主要以政府投资为主，城镇基础设施建设资金严重不足，同时，由于近年来城镇基础设施建设项目建设规模不断扩大，投资需求不断增大，项目建设期延长，后续建设资金不足的问题非常突出，致使部分项目经过4～5年建设还不能完全建成。

　　与此同时，由于新疆维吾尔自治区大多数地州和县市为吃饭财政、赤字预算，能够用于城镇基础设施建设的财政资金严重不足，加之融资能力弱，银行贷款困难，普遍存在地方配套资金落实到位困难，多数地方按照国家和自治区的投资进行建设，由此导致部分半拉子工程，项目迟迟不能建成投入使用，使项目不能及时发挥效用。

　　（三）城镇基础设施底子薄、建设滞后，供需矛盾依然突出

　　全区各地州市普遍反映城镇基础设施条件较差，供需缺口较大，远不能满足经济社会发展和城镇化发展的需要。而随着城镇规模的不断扩大，城镇人口的不断增加，对城镇基础设施建设的投入需求不断增大。因城镇基础设施多属于公共产品或准公共产品，是政府实现公共服务均等化的重要体现，是一项重大的民生工程，各地政府也身感面临较大的建设压力。目前存在的主要问题有：

　　1.供水。目前，新疆维吾尔自治区供水系统普遍存在供水安全性差，供水设施能力不足、供水水源不足、水源水质不合格以及供水设施老化严重等问题。一是供水设施能力不足，整体供水能力缺口很大，现状城镇供水普及率95.9%与“十二五”规划目标到2015年达到98%以上存在较大差距。同时，供水系统自控能力弱，造成原水浪费严重。二是供水设施老化严重，故障隐患极大，漏损严重。1999～2009年间，由于资金匮乏，新疆维吾尔自治区只对严重影响供水水量的设施进行了改造，仍存在大量老化严重供水设施处于勉强运行状态。如老化供水管网仍然较多，1996年以前建设的占27.07%，其中大部分为上世纪70年代已淘汰的石棉水泥管和90年代建设部强令禁止使用的自应力钢筋混凝土管、灰口铸铁管、镀锌钢管等，普遍抗腐蚀性差、寿命短、易老化，同时由于新疆维吾尔自治区大部分地区土壤为盐碱地，加之施工时防腐保护措施不力，对管线腐蚀性较大，造成管道强度降低，常出现管身断裂或爆管漏水事故。三是净化水工艺落后，水质检测能力不足。新疆维吾尔自治区现有净水厂地表水处理工艺多为机械搅拌澄清+重力无阀滤池工艺，出水水质很多仍按《生活饮用水卫生标准》（GB5749-85）执行，没有一座地表水厂的出水水质能满足《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006）的水质要求。同时，水质检测站较少，检测能力低、检测项目单一，根本不能满足国家对水质检测项目和检测频率的要求。至目前，全区取得水质监测认证资格的监测机构只8家（全在设市城市），其中具有国家级水质监测能力只有1家（在乌鲁木齐，是新疆维吾尔自治区中心检测站），在66个县城的79座投入使用水厂中只有9个县城水厂自建水质化验室，且检测能力非常薄弱。目前新疆维吾尔自治区供水设施建设规模和供水水质大多不能满足规划期城市供水需求。

　　2.污水处理。目前，新疆维吾尔自治区城镇污水处理设施建设滞后，排水管网设施老化、覆盖率低，污水处理率和再生利用率低。一是污水处理设施建设仍不完善，污水厂处理能力低。目前，全区还有15个县城没有污水处理厂，部分设市城市和大部分县城仍采用简易氧化塘处理。城区排水管网不完善，建成区排水管道密度低，只为6.06km/km?，造成城区一部分污水没有排入排水管网，导致污水处理厂的实际污水处理量达不到设计要求，污水厂污水处理率仅为69.73%。二是部分城镇的排水管道建设年代较早，管径偏小，管材老化，已不能满足现阶段排水系统的需要，急需改造。三是污水处理设施运行、管理、维护水平较低。由于污水处理费用征收不到位等原因，造成有些污水厂运行时断时续，致使污水水质未达标甚至有时污水未经任何处理就直接排放，在小型污水厂尤为严重，由此引起的社会问题和环境问题也相当严重。由于污水费开征标准低，难以满足污水处理设施日常运行与维护，企业普遍亏损，严重影响排水系统的维护及改扩建。四是由于缺乏污水再生利用设施，污水资源化利用才刚刚起步，城市二级污水处理厂污泥的最终处置还是空白，目前城市污水再生利用率很低，仅为11.1%，与“十一五”规划目标的23%仍有较大差距。

　　3.生活垃圾处理。一是生活垃圾处理设施建设滞后，现状生活垃圾无害化处理能力低。目前除个别城市符合国家规范的、无害化的卫生填埋场外，其余各城市（县城）现状处理方式为野外堆积。目前全区有近68%的城市生活垃圾无害化处理配套设施建设缓慢，大部分城市只是建好垃圾场的填埋区就提前投入使用，管理区和消毒区等配套设施均在边使用边建设之中；全部县城采用野外堆积简易填埋处理工艺，目前县城生活垃圾无害化处理率为零，这与“十一五”规划目标全区城市生活垃圾无害化处理率达到54%存在很大差距。有近一半的县市还没有卫生填埋场，已建卫生填埋场的个别城市因城市发展较快，卫生填埋场容量已显不足。医疗（特种）垃圾处理设施仍不能满足发展需要。二是现状生活垃圾收集、清运设施落后、老化、覆盖率较低，且缺少分拣设施；收集、清运车辆均属超期服役，超负荷运转，且大部分为敞口，很难做到装载密封化、运输机械化、收集容器化和资源化处理。现状生活垃圾收集、清运率约为30%。特别在城乡结合部，由于没有完善的收集、清运设施，生活垃圾随意堆置，严重污染城区环境。三是多数城市垃圾处理费标准低，收缴率低，造成垃圾处理厂不能正常运行，环卫系统靠财政拨款维持运营。四是新疆维吾尔自治区城市垃圾处理设施建设起步较晚，管理体制和收费价格改革滞后，已严重影响了新疆维吾尔自治区城市垃圾处理设施的建设和正常运行，以及城市垃圾处理产业化发展。

　　4.城镇供热。目前，新疆维吾尔自治区城镇集中供热设施建设远不能满足城镇化发展的需要。一是城镇集中供热设施水平仍然较低，多以大中型燃煤锅炉为主，采用热电联产等方式供热较少，大多数城镇仍还存在大量小锅炉和土暖气。截止2009年，全疆中小城市集中供热率为68%，其中，热电联产供热占13.7%，集中供热锅炉房供热占54.3%。天然气供热占5.7%，分散锅炉房供热占26.3%。各城镇集中供热普及率差别很大，集中供热普及率低于50%的县城有21个，低于20%的有6个。目前只有部分中等城市及北疆部分县城已实现集中供热，而其它小城市及大部分县城供热仍属于片区供热，由单位自建热源将周围用户连上，规模较小，没有形成真正意义上的集中供热。部分已实施集中供热的城镇还存在供热系统超负荷运转、供热效果欠佳等问题。二是供热管网老化严重、热损大，特别是二次管网的产权与维护改造责任模糊不清，使得陈旧、老化管网得不到及时维修与改造，严重影响了正常供暖。三是供热技术水平较低，供热行业普遍存在能耗高、排污较大等问题；管网调节手段落后，制约了供热质量和服务水平的进一步提高。四是供热价格体系不完善，采暖费收缴率较低，影响供热企业正常运营。目前全疆亏损企业达到44.2%，热费欠收是造成供热企业亏损的主要原因，全疆历年欠收热费总额达6亿多元；昌吉市、奎屯市、哈密市欠收热费总额都超过1000万元。已成为影响新疆维吾尔自治区城镇集中供热发展的最大障碍。“十二五”期间，全区城市将新增集中供热面积1亿平方米，供热设施建设与改造任务将十分繁重。

　　5.城市燃气。目前，全疆天然气利用相对落后，很多城市居民没有条件使用天然气，汽车使用天然气也比较少。截止2009年底，全区仍有4个城市、35个县城没有通气，城市天然气覆盖率54%，县城天然气覆盖率47%。全区87个中小城市天然气气化率仅为37.45%。而包括液化石油气在内的燃气还未普及，燃气普及率城市为86.18%、县城为71.65%。与“十一五”规划目标全区城市燃气普及率要达到95%存在一定差距。

　　（四）小城镇基础设施建设投入严重不足，供需矛盾日益突出

　　随着城镇化和新农村建设的加快推进，撤村并镇步伐加快，积极推进农村城市化和人口城镇化，小城镇发展的数量规模不断扩大，集聚人口能力和规模逐步扩大，对供排水、供热、供气等基础设施需求日益增大，提出了新要求。自1998年以来，中央和自治区预算内资金和国债资金都加大支持新疆维吾尔自治区小城镇基础设施建设投入，但投入总量仍显不足，投入来源渠道不稳定，建设资金严重匮乏，导致设施建设严重滞后，远不能满足需要，整体供给能力远低于全区城镇化水平。截止2009年，小城镇用水普及率81.10%（城镇供水普及率91.61%），污水处理率2.80%（城镇污水处理率71.85%），集中供热覆盖率7.4%（城镇供热普及率68%），生活垃圾处理率45.37%（城镇垃圾处理率80～90%），燃气普及率14.61%（城市86.18%、县城71.65%）。

　　三、加强新疆城镇基础设施建设与管理的对策建议

　　（一）加快制定和完善全疆城镇基础设施建设规划体系

　　按照“先规划、再建设”的原则，自治区层面要尽快统筹做好全疆城镇基础设施建设总体规划及各专项规划，突出前瞻性，进而引导各地州及县市研究制定切合本地实际及未来发展需要的城镇基础设施建设总体规划和各专项规划，突出实施性和可操作性，形成上下统一、协调完善的城镇基础设施建设规划体系，达到总体规划与各专项规划相衔接，全疆规划与各地市县规划相统一，切实发挥规划的指导作用，以规划为指导，提高项目前期工作水平，避免项目建设盲目性和低水平，提高项目建设质量和投资效益。调研了解，新疆维吾尔自治区正在编制《中小城市“十二五”基础设施完善规划》、《污水处理及再生利用设施“十二五”规划草案》等，尽快编制完成实施。目前已编制规划的地州县市，要根据城镇发展的现实特点和需求增长趋势，适时调整和完善规划目标及内容。总体上，既要根据社会发展的新情况、新需求，及时修正规划实施的内容和建设重点及策略，使规划更加贴近现实，更具指导意义；也要制定年度计划，以适时提出应对策略；还要完善规划跟踪机制，将近期规划提出的建设项目进行进一步深化，明确项目规模、建设方式、投资估算、筹资方式、实施时序等，并对实施情况进行跟踪反馈，根据变化随时进行调整修正。以规划为指导，对现有项目和各方资源进行科学整合，有计划、有步骤地推进城镇基础设施建设，不断提高城镇基础设施供给能力和服务水平，切实保障新疆维吾尔自治区新型城镇化发展的需求。

　　（二）努力拓宽投融资渠道，不断加大城镇基础设施建设投入力度

　　城镇基础设施建设是重要的民生工程，属公益性事业，是政府保障公共服务均等化的重要职能体现，由此体现出以政府投资为主导的必要性。但由于城镇基础设施建设投入资金需求大、回收慢，需要不断投入资金进行建设与改造，目前新疆维吾尔自治区城镇基础设施建设滞后、欠账多，加之地方财政收入水平低，根本无力完全保障大规模城镇基础设施建设资金的需求，因此，必须要努力拓宽资金来源渠道，加快建立多元化的投融资机制，积极筹措资金，加大投入力度。

　　一要继续努力争取国家加大投入力度，必须要做好项目规划和前期及相关配套服务工作，保证申请立项项目科学、合理、可行、经济，提高项目申报成功率。并建议国家提高投资比重，提高到70～80%，甚或实行建设资金零配套。

　　二要加大和调整优化自治区财政资金投入，在现行投入基础上，建立全区城镇基础设施建设专项资金，形成稳定增长机制，同时要优化内部结构，引导城镇基础设施各项功能协调发展，切实保障供给和满足需求。

　　三要积极发挥政府融资平台的作用，争取金融机构的信贷支持，特别要争取如国开行等政策性银行的金融支持。

　　四要积极引导和带动社会投资的积极性，要深入探索新形势下新疆维吾尔自治区城镇基础设施建设与运行管理的新机制，对符合市场化改革方向要求的，包括整个系统或某个环节，应加快市场化改革步伐，尽快建立符合市场化运作的投融资平台，鼓励和引导民资以投资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与城镇基础设施项目建设。对经营性基础设施项目，可采取出售、上市、转让经营权、发行债券、BOT等方式进行融资和建设；对已建成的项目，通过转让经营权等方式筹集资金用于再建设项目的资本金，滚动发展。对不能通过市场化进行建设与管理的非经营性城镇基础设施，建立以政府为主体的投融资体制，各级政府必须加强调控，优化管理，承担基础设施建设和服务生产、运营和维护职能。改革投资体制，逐步形成政府投入和市场补偿相结合的投资机制。

　　五要积极争取支援省市加大对城镇基础设施建设的投资支持，充分发挥支援方的先进技术与管理经验，提高项目建设与运行管理水平。六要加大招商引资力度，积极利用外资和外国政府、世行、亚行贷款。七要努力整合各方资金，集中使用，切实提高资金建设效益。总之，要多渠道、多层次、多形式筹集资金，切实解决地方配套资金不足的问题，使城镇基础设施固定资产投资持续快速增长。

　　（三）加快城镇基础设施管理体制和收费价格改革，确保城镇基础设施建设与管理步入良性发展轨道

　　目前制约社会力量进入城镇基础设施建设的主要障碍，一是准入门槛高，二是价格形成机制不完善。继续推动城镇基础设施运行体制改革，加大市场化运作力度，针对不同性质城镇基础设施，分类建立和完善服务价格形成机制，建立健全市场准入和特许经营制度，鼓励引导社会资本投入，使社会资本能够以较低成本进入城镇基础设施建设和运行领域。要进一步深化城镇基础设施服务收费价格改革，在考虑居民、企业等承受能力的基础上，逐步提高城镇基础设施服务收费标准，达到保本微利水平，确保城镇基础设施正常运行，使其走向良性发展的轨道。积极推行市政公用设施有偿使用，实现资源节约和可持续利用。如开征污水处理费，按照不同用途和用水量实行差别水价制度，倡导节约用水；实施供热“分户计量控制”，实现按热量计量收费制度，落实节能减排，降低供热成本、减少运行费用；推进城镇垃圾处理、燃气使用产业化发展等。

　　（四）加强对城镇基础设施项目建设的组织协调，提高建设管理水平

　　城镇基础设施建设涉及多个部门，必须加强各部门之间的组织协调。发改、财政、建设、审计、环保等部门要按照职责分工，各负其责，通力合作，加强对城建项目的监督检查、稽查、审计等工作，对项目实施情况实行动态管理。由项目法人严格按照国家基本建设程序和有关工程建设的法律法规，认真做好项目实施工作。一要扎实做好项目前期准备工作，项目勘察、设计逐步实行招投标，保证项目可行性研究报告和初步设计达到国家规定的深度要求，严格项目审批程序，严把项目审批关，保证项目建设规模和工艺方案等既符合实际又切实可行。同时切实做好项目征地、地质勘察等前期准备工作，确保项目能够按期开工建设。二要严格规范项目管理。一是严格规范城建项目财务管理及档案管理，加强监督检查，确保城建资金专款专用、及时到位，建立完整的项目资料档案。二是加强项目施工管理，严格执行项目法人责任制、工程招投标制、工程监理制、合同管理制和工程质量终身负责制等规定，确保工程建设质量，降低工程造价。三是加强对项目的资金、工程质量、建设进度及设施收费价格等方面的监督管理，发现问题及时纠正，确保项目按计划顺利实施。四是加强工程竣工验收，做好项目后评价工作，及时总结项目建设成功经验和失败教训，以便更好地指导以后的项目建设。三要加强环境监测管理。项目建成投产后，环保部门负责对城镇基础设施运行进行环境监测，确保项目严格按照环境影响各项控制指标运行。

　　（五）加强对小城镇基础设施的规划建设，为加快新型城镇化和新农村建设奠定基础

　　小城镇是连接城乡的重要纽带和城镇化的重要载体，在新疆维吾尔自治区加快推进新型城镇化和新农村建设及农村城市化发展中发挥着重要的作用。一是统筹规划，结合城镇化发展规划，加强小城镇基础设施建设规划，以规划为指导，健康、有序、顺利推进小城镇基础设施建设，重点建设小城镇污水、垃圾处理设施，加快优化小城镇环境。二是积极筹措建设资金，建立多元化的投融资渠道，加快建立资金投入稳定增长的体制和机制，加大投入建设力度。三是探索建立符合新疆维吾尔自治区发展实际和未来发展趋势要求的小城镇基础设施建设管理新模式，积极激发社会各方力量投资建设，加强小城镇基础设施经营管理。四是整合资源，优化小城镇布局，提高小城镇基础设施建设的网络化水平，切实提高供给能力和保障水平，有力推进新疆维吾尔自治区新型城镇化进程和新农村建设。