杨保军：中国未来形成贫民窟可能性小

　　编者按：有学者认为，21世纪，中国的城市化进程会在全球范围内产生影响，这一历史进程充满了各种机遇和挑战。提到“贫民窟”，很多人会直接联想到印度孟买市的庞大社区，其存在的原因之一是，进入城市是印度农民阶群摆脱种姓制度的一种最有效的途径。虽然在学术意义上，中国未出现“贫民窟”。在未来，我们也不希望出现，但是这需要我们更加有效地调整社会结构、完善制度建设与更公平的选举基础。

　　▲“北京的现状已是尾大不掉，补救的办法包括，一从区域入手，通过区域的发展，分散北京的压力；二从自身入手，加强交通需求管理。”

　　▲“如果没有城中村，政府就得和企业一起分担２亿多打工者的基本住房建设压力。”

　　▲“城市发展的目标不是简单指向经济指标，而是应指向人的全面发展。”

　　记者：很多人反映北京的城市规划的环状结构已经不能满足城市的发展要求，您对于这一领域有什么看法？如果不能改变目前的现状，您对于北京这类城市的管理有什么建议？

　　杨保军：从城市规划角度看，一个城市的空间结构最为关键，特大城市更是如此。世界上的特大城市都必须由单中心转向多中心，否则必遭拥堵之苦，直至窒息。在规模不大时，单中心最有效率，如果处在平原地区，城市采用单中心加放射环状的结构模式比较合理。但随着城市不断扩张，如果不把握时期机遇进行结构转换，一直延续这一结构，就会出现问题。北京只不过是又一次验证了这个规律而已。

　　有人提出在外围建设卫星城来分担压力，但收效甚微。因为中心区服务设施太齐全、太方便，特别是好学校、好医院、好的商业文化体育设施等集中，卫星城很难与之匹敌。市民即使在外围购买了住房，也依然每天扎到中心区去工作或者消费，反过来给中心区造成更大的压力。外围依附于中心区的卫星城建得越多，中心区的压力就越大，这一方案难以解决问题。

　　北京已是人口近2000万的超大城市，由于一直延续单中心结构，种下苦果，就得吞咽。一圈又一圈的环路加剧了单中心效应，难以自拔。上世纪80年代，北京试图通过修建快速路和立交桥来规避单中心魔咒，但失败了，现在试图通过修建地铁来解决问题，也难以解决。因为结构错了，产生的交通流过大，地铁也必然拥塞。目前，北京每日地铁客运人次远大于东京，但地面交通未见好转，主因是不合理的结构带来了多余的交通需求。现状已是尾大不掉，补救的办法包括，一从区域入手，通过区域的发展，分散北京的压力，减缓北京的人口增长速度，例如天津滨海新区在发展中吸引了部分资金、项目和人口；河北环北京的发展，吸引了部分北京机构的业务扩张部分。二从自身入手，加强交通需求管理，如摇号、限行、提高停车收费、公交优先等对策。当然，制度性对策可能更奏效，例如分散过分集中的行政权力、鼓励年轻人租房而不是买房等，但实施难度大。

　　记者：中国的城乡结合部和城中村都显现出农民进入城市生活所产生的不适感，也产生了农民的“市民化”趋向，您如何看待这些现象？您认为中国未来是否会形成贫民窟？城乡结合部和城中村的兴起对于城市发展产生的正面价值和意义是什么？

　　杨保军：中国城市、特别是大城市外缘都有一个称作城乡结合部的特定区域，体现出城乡交杂的经济、社会、文化、环境、景观特点，这是城乡二元结构和市场力量综合作用的产物。

　　计划经济时期，因为对各种经济活动管控很严，城乡泾渭分明。市场经济下，虽然土地依然保持城乡二元制度，但要素流动比较自由，经济活动的自主性大增，使得城市周边的农村有了更多的机会和选择。他们利用邻近城市的优势，主动分享城市外溢的红利，开展多种经营活动。

　　可以说，城乡结合部的经济活动以非农为主，但仍然是农村的定位和管理机制，所以呈现出这种奇特景象。它们的服务对象是城市，区域内很多功能也是城市功能的外延，所以必然带有城市的某些特质，但经济实力、建设模式、管理方式、管理水平摆脱不了农村的局限，因此，城乡交错性是必然的，它们为了分享城市利益又难以突破制度壁垒，而主动靠近、融入城市。

　　城中村则有些不同，虽然它也具有城乡结合部的若干特点，但通常位于城市中，被城市建成区所包围，而不是处在城市外缘。城中村的形成有复杂的原因，但主因是土地制度。因为两种土地产权制度差异，使得城市出现城中村这种异质空间斑块，它有着不同于城市的社会结构、经济结构、建设标准、服务水平、生活成本、景观环境和管理方式。

　　城乡结合部和城中村都不是学术意义上的贫民窟。过去，贫民窟是个贬义词，指恶劣的住房条件和卫生环境，并与犯罪、传染病关联。现在，贬义意味淡化了，它指一个地区具有以下特征：基础设施不足、缺乏安全用水和环卫设施、住房建筑结构差、人口过密、非正式经济、隐性管理规则等。贫民窟是过度城市化的产物，很多发展中国家因城乡差距大，贫富分化严重，加上对城市化缺乏管理，农村人口大量涌入城市，但就业岗位严重不足，就会出现贫民窟，南美、非洲、南亚很多国家都大量出现了贫民窟。我国倡导的是有序城市化，即试图让工业化与城市化同步协调发展，目的之一也是希望避免贫民窟的出现。非洲很多同行惊奇地问：中国在快速城市化过程中为啥没有贫民窟？

　　从城市管理者角度，也许还包括城市市民角度，当然不希望城市中布满贫民窟。但社会学者有不同的看法。清华大学秦晖教授研究后认为，农民工在没有住房保障的前提下，贫民窟并不可怕，没有贫民窟比有贫民窟更不人道，因为至少一家子能住在一起，而不是骨肉分离住在集体宿舍。他的建议是：政府要么给福利，提供保障房；要么给自由，允许农民工自己搭建贫民窟。社会学视角对这个问题思考得很深，但从国情看，一来高层不希望出现贫民窟，二来城市土地紧张，划出土地给农民工盖贫民窟的可能性不大，三来政府已经着力在建设保障房，因此，估计未来形成贫民窟的几率不大。

　　尽管城市管理者对城乡结合部和城中村诟病不断，认为其建设违法违规、环境混乱、景观丑陋、安全隐患多等，但深入研究后发现，城中村不像人们印象中那么负面。试举一例：公安部门认为城中村作案率高于城区，并有统计数据为证。表面看数据属实，但进一步分析发现，作案者很少在城中村作案，而是跑到其他城区去作案，城中村内部有自身独特的相对安和的社会生态，若从区域发案率看，城中村反而低于城区。再者，城区投入了大量警力等治安经费，而城中村投入极少，若比较每万元公共治安费用的发案率，则城中村更是远远低于城区。

　　当然，城乡结合部和城中村对城市发展的最大价值在于它替政府为进城打工者提供了廉价的住房和基本服务，有力地支持了我国的低成本竞争策略，尽管这并非其初衷。基于此，政府得以集中财力投资城市基础设施，降低物流成本；企业得以降低生产成本和劳动力成本，提高了产品的价格竞争力，保持了经济的持续快速增长。如果没有城中村，政府就得和企业一起分担２亿多打工者的基本住房建设压力。此外，城中村的半自治特征和成效，也为今后的社区自治管理提供了研究样本，城中村经济活动与人群的多样性，给城市带来了活力和本土化的文化体验，生动地阐释了城市复杂性的本质，有助于纠正城市管理者常犯的城市洁癖。

　　记者：您谈到城市规划会成为民主制度的推进力量，您认为以民主化制度为基础的城市规划应该具有什么特点？

　　杨保军：民主制度是现代社会发展的方向，公共政策的制定、公共事务的管理，都离不开民主制度的建立健全。城市规划的发展历程表明，随着经济、社会、环境、文化视野的拓展，规划的技术属性减弱，而公共政策属性增强。所以，规划越往后，越会倾向民意的表达，倾向还政于民，而不是描绘少数人的理想。民主化制度中的城市规划应该体现以民为本的理念，城市发展的目标不是简单指向经济指标，而是指向人的全面发展；城市建设不是简单指向物质空间，而是更加关怀人的使用需求和实际感受；自上而下的视角和方法要让位于自下而上；宏大叙事要让位于微小叙事；英雄主义情怀要让位于普通大众心声；纪念性尺度要让位于人性化尺度。市民的意愿将会得到应有的尊重和最大程度的实现，城市真正属于市民，市民真正成为城市的主人。

　　（杨保军博士，现任中国城市规划设计研究院副院长、教授级高级城市规划师，享受国务院特殊津贴。）