关于江苏沿海开发战略的几点思考

　　近年来，随着全球贸易高速扩展和世界制造业基地转移，中国东部沿海区域工业化和城市化进程加快，国家层面的沿海发展轴初步形成。在珠三角、长三角和环渤海湾沿海三大增长极加快区域一体化开发的同时，一些次发达地区也启动了沿海开发战略。2006年，江苏在“三沿”战略基础上新启动“四沿”[①]发展战略，着手构建省域经济发展新的增长极。

　　一、江苏沿海开发战略概述

　　江苏沿海地区包括连云港、盐城和南通三市及所辖县（市），面积3.24万平方公里，人口约2000 万，分别占江苏省的31.6%和25.2%[②]，但经济和社会事业发展水平在全省还处于中下游位次。江苏沿海地区南接长三角、北承渤海湾、西连中西部、东临东北亚，沿海高速公路和沿海铁路纵贯境内，具有得天独厚的区位条件和不可替代的战略地位，是目前我国东部最具潜力的地区。此外，从资源禀赋、基础设施、经济基础等方面来看也具备独有的优势。加快这一地区的开发，不仅具有培育新的经济增长极、实现长三角地区协调均衡发展的全局性意义，而且能构建区域内新的沿海经济带，同时促进和培育一批区域特色和优势鲜明的企业，其开发的价值不言而喻。

　　江苏沿海开发课题的提出始于20世纪90年代末，是继“三沿”产业带之后，又一次重要的生产力布局，沿海开发被纳入后，统称为“四沿”战略。但“十五”期间，江苏的政策扶持倾向于沿江战略，沿海开发虽然早就提出，但一直没有得到强有力的实质推动。2007 年元旦，国务院总理温家宝亲临连云港，亲手布下“桔子阵”，把连云港建设上升为国家战略。此后，江苏省委、省政府把沿海开发放到更加突出的位置，制订沿海开发规划，2007年8月下发了《江苏省沿海开发总体规划》。2008年8月，国务院20个部委和单位组成的联合调研组，在江苏沿海地区实地调研和综合考察，以连云港为龙头的江苏沿海开发规划于2009年6月得到国务院常务会议审议并通过《江苏沿海地区发展规划》，作为一个地区的发展规划，在国务院会议上获得通过，这对江苏还是第一次，它标志着江苏沿海开发正式上升为国家战略。

　　二、国际沿海开发及其借鉴意义

　　（一）美国“阳光地带”（Sunbelt）[③]开发。二战后，为了进一步拓展全球经济与政治霸权，美国国家发展战略逐步西移。大量的军需、能源、化工、航空以及高新技术产业在西部沿海建立基地，濒太平洋区域开发全面启动。相对于东北部传统工业的停滞与衰退，西南太平洋沿岸重化工业与高新技术产业进入高速发展阶段，形成了国家经济发展的阳光地带。根据美国城市史专家卡尔·艾博特的统计，1940-1970年间全美49个发展速度超过均速的城市中，有40个位于西部与南部。至1980年，在全国城市化水平达73%的同时，西部城市化水平已达83%，国家人口中心也从1940年代的伊利诺伊州与印第安纳州交界处西移至1980年代的密苏里州。在机动性与信息化不断发展的基础上西部太平洋沿岸逐步形成了从洛杉矶到圣迭戈、从休斯敦到伍思堡的大都市连绵发展区，并与东北片和五大湖区域的两大都市连绵区呈鼎足之势[④]。

　　（二）日本太平洋沿岸开发。20世纪60年代初，经历了战后重建的日本经济全面复苏，人均国民生产总值超过3000美元，进入社会经济发展的新阶段。为实现国民收入倍增，推动经济全面起飞，日本政府着手开发沿太平洋区域。依托原有工业区和淡水、平原和深水岸线优势基础，投入重资建设沿海重化工业基地。数据表明，仅1960年代日本政府用于生产性公共投资总额为18兆4676亿日元，其中60%投放于太平洋沿岸经济区，在战后至1978年间建设的18个大型钢铁联合企业和15个石化联合企业全部集中于太平洋沿岸。这使得同期占全国23%国土面积的濒太平洋区域工业产值占全国比例达75%，而重化工业所占比例更高达80%[⑤]。临港产业带的发展带动了人口的高速集聚导致以首都圈、中部圈、近畿圈为中心的太平洋沿岸巨型城市带的形成。从1955年至1970年，从三大都市圈外部移入的人口达750万。至2000年，三大都市圈人口总数已达7916万，占全国人口总数62.37%[⑥]。

　　（三）韩国东南沿海开发。战后韩国区域经济与城市化呈现单极发展特征，人口与产业高度集中于首尔大都市区。从20世纪60年代后期始，随着东南沿海开发拉开序幕，东南沿海区域成为新的人口与产业集聚区。起初，该区域经济以轻工业为主导，进入70年代后，随着重化工业时代的到来，沿海临港产业区开发加快。1972年第一轮国土规划投入实施，重化工业基地建设和深水大港开发成为主导，带动沿海区域经济高速增长，城市化水平迅速提高，釜山大都市区正是在这一背景下逐渐崛起。此后，“首尔”与“釜山”两大都市区构成了国家层面的增长极，并形成了人口、产业、交通和城市密集的“京釜城市走廊”。除两大中心城市，走廊上还密布15个中等以上城市和30个小城市。80年代，两大都市区制造业就业人数占全国比例高达75%，全国61%的人口和75%的城市人口集中于这一城市走廊之内[⑦]。近几年来随着京釜高速铁路的开通，城市走廊内部联系更加紧密，日益成为高度集聚的城市带。

　　（四）国际沿海开发经验对江苏沿海开发战略的借鉴意义

　　面对强大的区域竞争和自然资源环境差异，江苏沿海开发与日本“三湾一海”[⑧]、美国“阳光地带”和韩国东南沿海的开发路径不会完全相同，区域发展规模与以上地区也不可同日而语。但是，在相类似的经济发展阶段与产业转型背景下，江苏沿海开发战略仍然可以从外来经验中获得一定的借鉴。

　　第一，沿海开发必须坚持生态优先的区域发展思路。生态可持续已经成为全球共识的区域开发理念，江苏沿海开发必须坚持生态优先的原则，走可持续的城镇发展道路：首先，加强沿海地区的生态环境保护。保护沿海滩涂湿地、自然资源、生态环境和生物资源严禁任何开发项目影响到国家级珍禽保护区、麋鹿保护区和几大中心渔港区域，严格按照保护区规划加强建设管理。其次，科学选择沿海区域开发的空间模式。根据生态保护区界限、区域环境容量和生态空间体系的限制性要求，划定相关功能区，将城镇空间、产业空间通过大尺度的自然空间相隔离沿海港口与港城实行“据点”式开发避免连片建设所导致的破坏生态环境现象发生。再次，严格执行国家环评与考核标准。进入沿海区域的工业与城镇建设项目必须先做环境影响评价，严格按照国家各项排放标准，加强对开发项目的环境指标考核。

　　第二，沿海开发要积极推进集中型城市化战略。从世界经验来看，战后的美国、日本和韩国沿海开发，无不采用“依托城市化，带动区域经济发展”的模式。在当前全球化背景下，城市化的带动作用更趋明显。结合现状，江苏沿海区域更宜采取集中型城市化战略通过做强门户中心城市，培育一批中等规模城市带动区域整体发展。这是因为：①江苏沿海区域正处于快速城市化发展阶段，中心城市集聚发展的动力明显。②整个沿海区域尚缺乏主要门户中心城市，难以带动区域外向经济发展。因此，必须增强现有三个大城市的规模，与港城周边城镇进行空间整合，构建大都市发展区，作为驱动沿海区域乃至中西部腹地发展的强力“引擎”。③在当前小城镇发展动力不足的情况下，随着江苏省“强县扩权”体制改革的推进，县（市）和重点中心镇主体发展动力增强。可在沿海区域构建形成一批中、小城市，成为门户中心城市下一层级城镇体系的有效补充，为城市区域化发展提供依托。

　　第三，沿海开发要逐步形成分阶段、多样化的区域城市化动力机制。依托远洋大港，发展以重化工业为主的临港产业推动区域经济和城市化进程，这是国际沿海区域的常规动力模式。但从整个江苏沿海来看这一模式尚未完全具备生成条件。这是因为，江苏沿海的深水港口体系尚未形成，除北部连云港投入运营外，洋口港一期工程刚刚启动，滨海港建设尚未开工，港口及其集疏运体系投资缺口太大，短期内不可能形成良性投资循环。因此，今后一个阶段随着盐城、南通分别纳入上海1-2小时都市圈，上海与苏南传统产业的梯度转移急剧加快沿区域交通走廊的加工业带将获得高速扩张，成为推动沿海南部区域城市化的有效动力机制。与此同时，从盐城北片至连云港市域，将通过连云港深水码头扩建和现代化综合管理水平提高加快临港产业区建设，做强地方经济，带动区域城市化发展。

　　第四，沿海开发要强化港口体系对区域城市化的支撑功能。以深水大港为主体的港口体系是国际沿海区域经济和城市区域化发展的重要支撑。江苏的沿海发展也须高度重视港口群与其配套基础设施建设，特别是北部的连云港战略地位非常重要。连云港主港区年吞吐量近1亿吨，吞吐能力已超负荷运转负载比达1.7以上，远高于正常负载水平，港口货物压港现象严重，导致大量货流外流。如果不建设新的深水码头，提高港口综合管理效率，随着外来货流增加和临港产业开发，港口将会成为区域经济与城市发展的瓶颈。目前，市域内新近规划的柘汪、海头港区并不具备深水港条件，难以分担主港区的功能。为此，采取区域协作手段，与邻近地区建立协作型港口运营体系。其一是选择邻近的岚山港乃至日照港作为合作对象，将连云港北片的土地资源与日照市南部的深水港资源结合，形成互补发展，培育跨省域的大都市协作区，共同构建国家层面的大陆桥“桥头堡”。其二是选择省域内部邻近连云港市的滨海港为协作对象，利用省域行政优势，发挥滨海的土地与深水港资源潜力（可建5-10万吨级以上深水码头）在盐城市域北部培育连云港产业与港口体系副中心，以加大大陆桥“桥头堡”的容量，带动沿海区域共同发展。在南部区域，随着大规模外来产业转移和临港产业发展，洋口、大丰港建设进程也将随之加快，大丰港的发展将促使盐城都市区的港城构建，洋口港的建设将带动南通的江海联动。

　　第五，沿海开发还要加快以高速交通干线为主的综合交通网络建设。以高速交通干线为主体的综合交通网络是支撑城市区域化发展的重要基础设施，必须加强区域高速公路、城际轨道、高速铁路和大都市区内部的快速路网建设。目前，沿海开发刚刚拉开序幕，城市区域化特征尚未出现，但不能忽视快速交通网络建设工作，要在超前做好快速交通规划的基础上，预留空间，分步实施。第一阶段，要加快建设沿海铁路和港口专用线建设同时完善区域公路网络建设。第二阶段，随着港口、临港产业区与港城建设步伐加快，建设联结港口与后方的高速公路，逐步完善港口集疏运体系。第三阶段，随着区域经济高速增长和大都市区连绵发展态势的出现，要加快建设贯穿整个沿海城市带的高速铁路并在都市区内部构建以轻轨为主的快速交通网络。

　　第六，沿海开发要切实避免国际沿海开发进程中的突出问题。江苏沿海作为“洼地”崛起地区，应积极利用后发优势，汲取国际沿海开发与城市化的教训，以免给区域社会经济发展带来负面效应。①战后的美、日、韩等国的沿海区域开发规划始终在不断调整发展目标就是因为早期的目标单一，过于强调经济增长的作用，忽视社会、文化、环境和生态发展的重要性。江苏当前的沿海开发，应以科学发展观为指导，多目标、分步骤、有重点地推进。在强调区域经济增长的同时，树立社会和谐、环境友好、资源节约、生态持续的理念。②早期的日、韩等国在沿海城市化过程中，中心城市的过度集聚，一度导致城市不经济和乡村凋敝的双重问题。江苏沿海城市化要在城乡统筹的思路下，合理引导城市化的集聚发展，超前规划都市区的次中心，优化都市区空间结构加强新农村建设，彰显地域文化特色，避免城乡差别过大。③国际沿海区域城市化进程中，区域主导产业始终处于阶段性的调整过程中。一旦产业结构转型滞后，动力不足，往往导致区域经济和城市化的停滞甚至倒退。江苏的沿海开发要在加快阶段性主导产业发展的同时，积极适应形势发展培育新兴产业体系。既要强调当前临港产业的主导带动作用也要对传统产业进行新型工业化改造，更要关注高新技术产业与新型服务业发展，为区域城市化提供持续动力。